积极探索预算执行审计新模式 促进某省煤矿安全生产形势根本好转
康俊廷（审计署郑州特派办）
审计署郑州办在某省煤矿安全监察局（简称安监部门）2010年度预算执行审计中，创新审计理念，拓展审计领域，积极探索“资金管理、资产安全、职责履行”三位一体的预算执行审计新模式，在核实资金真实性与评估资产安全性的基础上，将审计视角延伸至煤矿安全监察部门职责履行方面，重点揭露其职责履行缺位问题，推动其转变监察方式，切实提高监察效能，有力地促进了该省煤矿安全产生形势的根本好转。
一、审计背景及审计目标
某省是我国重要的煤炭工业基地，各类煤矿企业700余家，原煤年产量逾95000万吨。近年来，虽然煤矿事故呈总体下降趋势，但频繁发生的矿难仍是制约煤炭工业健康发展的主要瓶颈。“十一五”期间全省累计发生伤亡事故255起，死亡人数963人，煤矿事故的一个显著特点，就是重、特大事故没有得到有效遏制，期间共发生重、特大事故24起，死亡人数568人，与“十五”期间相比上升33%与69%。尤其是2010年重、特大事故呈加速发展趋势，全年共发生重、特大事故7起，死亡人员213人，比上年同期增加6倍与1.8倍，占当年全国煤矿同类事故总数的70%。
基于该省煤矿企业在国民经济中的特殊地位及严峻的煤矿安全生产形势，郑州办从分析煤矿事故原因入手，重点检查煤矿安监部门职责履行情况，揭示其职责履行不到位对煤矿安全生产所造成的重要影响，并将“促进煤监部门转换监察方式，推动该省煤矿安全生产形势根本好转”确定为这次审计的总体目标。
二、基本做法及发现问题
1、构建计算机审计模块，揭示煤矿企业超核定能力生产问题。
审计实施中，郑州办注意借鉴以往计算机审计的成功经验，坚持以计算机审计为重要手段，有效运用Excel、单元格定义、超级连接、数据转换等计算机功能，对全省煤矿企业的财务与非财务数据进行关联分析，根据审计内容的不同要求分别建立计算机审计模块，内容涉及煤矿企业产能变化、煤矿企业事故特点、煤矿监察内容、煤矿事故处理处罚及预算执行等相关数据，较全面地掌握了该省煤矿企业的安全生产情况及该省安监系统监察的基本情况，分析筛选出煤矿安全监察中的薄弱环节，从而锁定了审计重点，提高了工作效率。
计算机审计发现，煤矿企业超核定能力生产问题未列入煤矿监察内容，导致该省煤矿企业超核定能力生产问题长期存在，形成了煤矿企业安全生产的重大隐患。重点抽查的天安煤业等39家煤矿企业发现，2008年至2010年，实际生产原煤18735万吨，超核定能力生产原煤2401万吨，超核定能力收入逾100亿元。进一步分析发现，3年中超核定能力10%至20%的煤矿10家，超核定能力生产原煤804万吨；超核定能力20%至50%的煤矿9家，超能力生产原煤795万吨；超核定能力50%以的煤矿3家，超核定能力生产原煤401万吨。
煤矿企业超核定能力生产不仅是煤矿安全事故的重要诱因，而且也是煤矿企业生产的重大安全隐患。
2、实地调查煤矿企业生产状况，揭示无煤矿安全生产许可证非法生产问题。
煤矿安全生产许可证是煤矿企业从事原煤生产的必要资质，也是安全生产的基本前提。审计发现，无证违法生产是导致煤矿企业重特大事故的重要原因之一。2010年该省发生的7起重特大煤矿事故中有5起属于无证非法生产所致，其中2010年国民煤业有限公司发生一次死亡48人的特别重大事故就是无证非法生产的直接结果。为此，郑州办在审计中突出了对无证煤矿生产的检查力度。实地抽查发现，国投新能开发公司王行庄煤矿等28家煤矿企业，2007年至2010年无证生产原煤908吨，非法收入逾50亿元，期间煤监部门多次对这些煤矿进行监察却没有发现无证生产问题。
审计情况表明，造成煤矿企业重特大事故的原因是多方面的，但煤矿安监部门职责履行缺位是其中主要原因之一。
3、分析煤监部门监察计划实施情况，揭示监察计划的缺陷问题。
煤矿安全监察计划是煤监部门实施煤矿监察的重要依据，其计划的科学与否直接影响着监察效果。审计调查发现，该省煤矿安全监察计划存在计划不科学、监察对象不具体、操作性不强等问题。突出表现为部分监察计划有监察内容，但无具体监察对象（煤矿名单）；监察项目单一（仅限于井下监察），部分重大安全隐患监察缺失；监察内容不完整，缺乏监察总体评价要求；监察方式简单，监察随意性大，难以形成监察合力等。
监察计划的不完善与不规范，尤其是重要监察内容的缺失，不仅直接影响了监察计划的实施，而且也严重影响了监察质量，客观弱化了煤矿监察效果，是近年来该省煤矿事故频发的原因之一。
4、关注煤监部门处理处罚情况，揭示自由裁量权运用失当问题。
自由裁量权是煤矿安监部门依法履行职责的基本权利之一，也是依法行政的基本要求。因此，郑州办在检查煤矿安监部门职责履行情况时，重点关注对事故的处理处罚情况。审计发现，自由裁量权运用失当问题严重，突出表现为三个方面：一是处理标准不统一。伤亡人数相同的煤矿责任事故，应依据相关制度对煤矿企业及相关责任人进行处理，但事实上，有的只对企业进行了处理，有的仅对责任人进行了处理，而且处理标准不统一，呈现很大的差异性；二是应处罚未处罚。现行制度要求，凡是煤矿发生责任事故，均应对相关责任人进行责任追究并进行相应的经济处罚。事实上，部分煤矿责任事故对责任人追究不到位，罚款不落实；三是处罚罚款未执行到位。该省煤矿安监部门对永祥煤炭有限公司等11家煤矿生产企业违规生产或煤矿事故累计罚款3658万元，实际到位157万元，欠缴3501万元，欠缴率高达95.7%。
自由裁量权运用失当，不仅影响了法律的严肃性，而且也弱化了煤矿安监部门的权威性，一定程度上助长了煤矿安全事故的发生与蔓延。
三、整改情况及社会效果
针对煤监部门职责履行中存在的突出问题，郑州办紧紧围绕“促进煤监部门转换监察方式，推动某省煤矿安全形势的根本好转”的总体目标，采取向被审计单位通报情况、帮助分析原因、提出整改措施等建议，督促该省煤矿监察局从完善制度、规范管理、强化监督等方面进行整改。该省煤矿安全监察局根据审计建议，采取有效措施，积极转变监察方式，加大了对全省煤矿企业安全生产的监督力度，收到了良好效果。
首先，针对部分监察项目监察重点不突出问题，该局从完善内控制度入手，增强监察计划的科学性，相继制定了《关于加强对地方政府煤矿安全监管工作的监督检查的意见》、《关于开展‘以查代训’监察模式的实施办法的通知》、《关于进一步加强预算管理办法的通知》等相关制度，内容涉及监察计划立项、监察实施、质量复核、事故调查、处理处罚、资金管理等环节的全过程质量控制，加大了对煤矿企业安全生产的监察力度，推动了煤矿监察工作的科学化管理。省煤化集团等企业还结合煤矿安全生产情况，提出了强化安全检查、量化责任等到具体措施，深化了审计效果。
其次，针对部分监察项目效果不理想问题，该局从扩大监察效果着眼，积极转变监察方式，探索“以查代训”的监察方式，主动邀请生产条件相近的煤矿企业安全人员参与现场检查，共同查找煤矿安全隐患，一起分析可能出现的后果，并提出相应的整改措施，同时要求参与检查企业举一反三，结合自身情况开展安全隐患排查，防患于未然，把事故消除的萌芽状态。这种“以查代训”的监察方式起到了“监察一个点、带动一个面、教育一大片”的作用，对落实企业安全责任主体，预防事故发生起到了积极作用。
再次，针对部分监察项目不能形成合力问题，该局从整合监察资源入手，合理配置监察资源，探索实行了监察计划、内容、实施及处理处罚标准“四统一”的监察新模式，从而有效地解决了煤监察系统长期存在的“各自为战、标准不一”的监察问题。在具体监察实施中做到专项监察与日常监察相结合、分散监察与集中监察相结合、煤矿安全监察局监察与地方政府安全监察相结合，较好地实现了对煤矿监察的“全方位、广覆盖”，提高了监察效率。
第四，针对处理处罚不到位问题，该局从严格执法入手，
加大了对违法违规生产的监察及处罚力度，并将超核定能力生产及无证生产的煤矿企业列为监察的重中之重，同时加大了对相关责任人与煤矿企业的处理处罚力度。对长期欠交的罚款及滞纳金，该局采取落实责任、定期催交、移送法院等强制性措施，确保监察执法的严肃性与完整性。
煤矿安全监察局监察方式的转变，有力地促进了该省煤矿安全生产形势的根本好转，有效地遏制了煤矿事故的蔓延。今年上半年，全省煤矿重、特大事故率为零，发生一般性煤矿事故 5起，死亡7 人，与去年同期相比减少事故12起，减少死亡数148 人，分别下降2.4倍与21倍。
该省煤矿安全形势的根本好转，为审计机关依法加大审计监督、促进各级政府和有关部门转变职能、依法履行职责等方面拓展了新的领域，为发挥审计机关“免疫系统”功能，促进我国煤炭工业的健康可持续发展发挥了积极的作用。（康俊廷）
一、审计背景及审计目标
某省是我国重要的煤炭工业基地，各类煤矿企业700余家，原煤年产量逾95000万吨。近年来，虽然煤矿事故呈总体下降趋势，但频繁发生的矿难仍是制约煤炭工业健康发展的主要瓶颈。“十一五”期间全省累计发生伤亡事故255起，死亡人数963人，煤矿事故的一个显著特点，就是重、特大事故没有得到有效遏制，期间共发生重、特大事故24起，死亡人数568人，与“十五”期间相比上升33%与69%。尤其是2010年重、特大事故呈加速发展趋势，全年共发生重、特大事故7起，死亡人员213人，比上年同期增加6倍与1.8倍，占当年全国煤矿同类事故总数的70%。
基于该省煤矿企业在国民经济中的特殊地位及严峻的煤矿安全生产形势，郑州办从分析煤矿事故原因入手，重点检查煤矿安监部门职责履行情况，揭示其职责履行不到位对煤矿安全生产所造成的重要影响，并将“促进煤监部门转换监察方式，推动该省煤矿安全生产形势根本好转”确定为这次审计的总体目标。
二、基本做法及发现问题
1、构建计算机审计模块，揭示煤矿企业超核定能力生产问题。
审计实施中，郑州办注意借鉴以往计算机审计的成功经验，坚持以计算机审计为重要手段，有效运用Excel、单元格定义、超级连接、数据转换等计算机功能，对全省煤矿企业的财务与非财务数据进行关联分析，根据审计内容的不同要求分别建立计算机审计模块，内容涉及煤矿企业产能变化、煤矿企业事故特点、煤矿监察内容、煤矿事故处理处罚及预算执行等相关数据，较全面地掌握了该省煤矿企业的安全生产情况及该省安监系统监察的基本情况，分析筛选出煤矿安全监察中的薄弱环节，从而锁定了审计重点，提高了工作效率。
计算机审计发现，煤矿企业超核定能力生产问题未列入煤矿监察内容，导致该省煤矿企业超核定能力生产问题长期存在，形成了煤矿企业安全生产的重大隐患。重点抽查的天安煤业等39家煤矿企业发现，2008年至2010年，实际生产原煤18735万吨，超核定能力生产原煤2401万吨，超核定能力收入逾100亿元。进一步分析发现，3年中超核定能力10%至20%的煤矿10家，超核定能力生产原煤804万吨；超核定能力20%至50%的煤矿9家，超能力生产原煤795万吨；超核定能力50%以的煤矿3家，超核定能力生产原煤401万吨。
煤矿企业超核定能力生产不仅是煤矿安全事故的重要诱因，而且也是煤矿企业生产的重大安全隐患。
2、实地调查煤矿企业生产状况，揭示无煤矿安全生产许可证非法生产问题。
煤矿安全生产许可证是煤矿企业从事原煤生产的必要资质，也是安全生产的基本前提。审计发现，无证违法生产是导致煤矿企业重特大事故的重要原因之一。2010年该省发生的7起重特大煤矿事故中有5起属于无证非法生产所致，其中2010年国民煤业有限公司发生一次死亡48人的特别重大事故就是无证非法生产的直接结果。为此，郑州办在审计中突出了对无证煤矿生产的检查力度。实地抽查发现，国投新能开发公司王行庄煤矿等28家煤矿企业，2007年至2010年无证生产原煤908吨，非法收入逾50亿元，期间煤监部门多次对这些煤矿进行监察却没有发现无证生产问题。
审计情况表明，造成煤矿企业重特大事故的原因是多方面的，但煤矿安监部门职责履行缺位是其中主要原因之一。
3、分析煤监部门监察计划实施情况，揭示监察计划的缺陷问题。
煤矿安全监察计划是煤监部门实施煤矿监察的重要依据，其计划的科学与否直接影响着监察效果。审计调查发现，该省煤矿安全监察计划存在计划不科学、监察对象不具体、操作性不强等问题。突出表现为部分监察计划有监察内容，但无具体监察对象（煤矿名单）；监察项目单一（仅限于井下监察），部分重大安全隐患监察缺失；监察内容不完整，缺乏监察总体评价要求；监察方式简单，监察随意性大，难以形成监察合力等。
监察计划的不完善与不规范，尤其是重要监察内容的缺失，不仅直接影响了监察计划的实施，而且也严重影响了监察质量，客观弱化了煤矿监察效果，是近年来该省煤矿事故频发的原因之一。
4、关注煤监部门处理处罚情况，揭示自由裁量权运用失当问题。
自由裁量权是煤矿安监部门依法履行职责的基本权利之一，也是依法行政的基本要求。因此，郑州办在检查煤矿安监部门职责履行情况时，重点关注对事故的处理处罚情况。审计发现，自由裁量权运用失当问题严重，突出表现为三个方面：一是处理标准不统一。伤亡人数相同的煤矿责任事故，应依据相关制度对煤矿企业及相关责任人进行处理，但事实上，有的只对企业进行了处理，有的仅对责任人进行了处理，而且处理标准不统一，呈现很大的差异性；二是应处罚未处罚。现行制度要求，凡是煤矿发生责任事故，均应对相关责任人进行责任追究并进行相应的经济处罚。事实上，部分煤矿责任事故对责任人追究不到位，罚款不落实；三是处罚罚款未执行到位。该省煤矿安监部门对永祥煤炭有限公司等11家煤矿生产企业违规生产或煤矿事故累计罚款3658万元，实际到位157万元，欠缴3501万元，欠缴率高达95.7%。
自由裁量权运用失当，不仅影响了法律的严肃性，而且也弱化了煤矿安监部门的权威性，一定程度上助长了煤矿安全事故的发生与蔓延。
三、整改情况及社会效果
针对煤监部门职责履行中存在的突出问题，郑州办紧紧围绕“促进煤监部门转换监察方式，推动某省煤矿安全形势的根本好转”的总体目标，采取向被审计单位通报情况、帮助分析原因、提出整改措施等建议，督促该省煤矿监察局从完善制度、规范管理、强化监督等方面进行整改。该省煤矿安全监察局根据审计建议，采取有效措施，积极转变监察方式，加大了对全省煤矿企业安全生产的监督力度，收到了良好效果。
首先，针对部分监察项目监察重点不突出问题，该局从完善内控制度入手，增强监察计划的科学性，相继制定了《关于加强对地方政府煤矿安全监管工作的监督检查的意见》、《关于开展‘以查代训’监察模式的实施办法的通知》、《关于进一步加强预算管理办法的通知》等相关制度，内容涉及监察计划立项、监察实施、质量复核、事故调查、处理处罚、资金管理等环节的全过程质量控制，加大了对煤矿企业安全生产的监察力度，推动了煤矿监察工作的科学化管理。省煤化集团等企业还结合煤矿安全生产情况，提出了强化安全检查、量化责任等到具体措施，深化了审计效果。
其次，针对部分监察项目效果不理想问题，该局从扩大监察效果着眼，积极转变监察方式，探索“以查代训”的监察方式，主动邀请生产条件相近的煤矿企业安全人员参与现场检查，共同查找煤矿安全隐患，一起分析可能出现的后果，并提出相应的整改措施，同时要求参与检查企业举一反三，结合自身情况开展安全隐患排查，防患于未然，把事故消除的萌芽状态。这种“以查代训”的监察方式起到了“监察一个点、带动一个面、教育一大片”的作用，对落实企业安全责任主体，预防事故发生起到了积极作用。
再次，针对部分监察项目不能形成合力问题，该局从整合监察资源入手，合理配置监察资源，探索实行了监察计划、内容、实施及处理处罚标准“四统一”的监察新模式，从而有效地解决了煤监察系统长期存在的“各自为战、标准不一”的监察问题。在具体监察实施中做到专项监察与日常监察相结合、分散监察与集中监察相结合、煤矿安全监察局监察与地方政府安全监察相结合，较好地实现了对煤矿监察的“全方位、广覆盖”，提高了监察效率。
第四，针对处理处罚不到位问题，该局从严格执法入手，
加大了对违法违规生产的监察及处罚力度，并将超核定能力生产及无证生产的煤矿企业列为监察的重中之重，同时加大了对相关责任人与煤矿企业的处理处罚力度。对长期欠交的罚款及滞纳金，该局采取落实责任、定期催交、移送法院等强制性措施，确保监察执法的严肃性与完整性。
煤矿安全监察局监察方式的转变，有力地促进了该省煤矿安全生产形势的根本好转，有效地遏制了煤矿事故的蔓延。今年上半年，全省煤矿重、特大事故率为零，发生一般性煤矿事故 5起，死亡7 人，与去年同期相比减少事故12起，减少死亡数148 人，分别下降2.4倍与21倍。
该省煤矿安全形势的根本好转，为审计机关依法加大审计监督、促进各级政府和有关部门转变职能、依法履行职责等方面拓展了新的领域，为发挥审计机关“免疫系统”功能，促进我国煤炭工业的健康可持续发展发挥了积极的作用。（康俊廷）
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