部门领导干部经济责任审计评价内容及方法的实践与探索
虞林英 黄国英（浙江省建德市审计局）
摘要：部门领导干部所负经济责任各不相同，每个部门都有自己的工作特点，如何制定一个统一的评价体系，是经济责任审计工作的一道难题。本文是从实践出发，寻找部门领导干部经济责任审计的共性和个性，探索经济责任审计评价内容和方法的相对统一。
主题词：部门领导 经济责任 评价内容及方法
从几年来的审计实践看，党政部门领导干部经济责任审计项目是经济责任审计项目的主体。领导干部经济责任审计的生命力在于审计结果为党委政府在干部选拔、管理、监督中运用，而审计结果的运用取决于审计评价是否客观全面、科学准确、通俗易懂、便于党委政府采用。因此，领导干部经济责任审计项目的成败也可以说取决于对履行经济责任情况的审计评价。
而目前由于部门领导干部所负经济责任各不相同，每个部门都有自己的工作特点，如何制定一个统一的科学的评价体系，规范经济责任审计行为，确是摆在我们经济责任审计工作者面前的一道难题。
一、目前部门经济责任审计评价内容上存在的问题
主要概括为“五不”现象：一是审计评价目的不明确。存在就事论事，泛泛而论，违背了审计评价的重要性原则。二是审计评价内容不明确。由于审计人员的素质不齐、思维差异，有的评价过于面面俱到，有的过多评价工作业绩，有的评价就像工作总结，没有明确的主旨。三是审计评价评事不评人，评价的主体不突出。在审计中仍偏重或局限于财政财务收支情况，评价中不能完整地反映领导干部承担的经济责任履行情况，没有做到每一条问题、评价和建议都实现“人和责任”相统一，未能体现人格化的特点。四是审计评价证据不足。这个现象非常普遍，诸多的经济责任审计评价内容审计人员都直接取于该领导的述职报告或者是年度总结，而对这些评价内容是否真实未取得证据予以佐证。五是评价内容不在审计范围。经济责任审计，顾名思义，评价的内容就应该是领导履行经济责任方面的情况。而往往在实践中，很多审计人员眉毛胡子一把抓，非经济责任相关的内容也列入评价内容。
二、部门领导干部经济责任审计评价的内容
虽然目前还尚未形成独立的、完善的经济责任审计评价内容及相关指标体系，但经过实践中的不断探索，我们对构建经济责任审计内容和评价指标体系作了思考和尝试，具有一定的实践性和科学性。
（一）部门领导干部经济责任审计的共性和个性规律。
1、共性规律。虽然各部门职责不同，但都有工作规划或计划，都要接受相关考核，都必须执行国家和上级政策法规，都有预算执行情况，都有行政管理职能等。我们通过试点，认为可以通过查阅“政府机构设置三定方案”、“《×五年规划》或单位工作规划”、“政府或上级年度考核内容”、“被审计对象述职报告”等资料进行归集。例如：卫生局审计时，我们将 “十一五”卫生事业发展规划编制、孕产妇死亡率、传染病发病率、“五苗”接种率、儿童系统管理率、自来水覆盖率、新型农村合作医疗参合率、无偿献血占有率、农民健康体检、卫生机构建设、卫生执法等情况行作为卫生局长履行职责的主要内容。财政局审计时，我们将组织财政收入、安排财政支出、财政监督、保障社会事业发展需要、为市委市政府提供财税信息等作为财政局长履行职责的主要内容。其他部门我们也都根据“五年规划、述职报告、考核情况”三项资料确定被审计对象履行职责的主要内容。这样就基本统一了部门领导干部经济责任审计的评价内容，即按职责进行审计，按职责进行评价。
在此基础上我们进行探索对共性规律设立总体评价框架，针对性地进行调查、取证。一是对部分作总体评佑，内容可包括.对重要经济决策与执行情况、人力资源管理、内部管理制度、政府采购、预算管理、财务管理、绩效管理、个人遵守有关廉洁自律规定情况等大类；二是选择专项资金进行评估内容。包括目标确立科学性、计划规范全面性、项目管理有效性、项目结果效益性等大类。对每一大类再设计细化小项，便于定性调查或定量打分，合理设置分值权重。该方法对提高审计质量和效率有很大帮助。
2、个性规律。由于各部门负有不同的职责，领导干部履行的责任自然各不相同，审计时必需关注部门的特点，针对领导干部权力集中的事项和主要环节进行审计。对行政执法部门的领导干部的经济责任审计，我们重点关注其执法程序的到位情况，审查自由裁量权的使用情况。如卫生局审计时，审计组抽查了卫生监督所办理卫生许可证和设立医疗机构审批档案，发现部分档案无发证机关盖章、无审核人签名、无现场踏勘记录及未见局务会纪录存档等问题，审计提出了整改要求，有效地促进了依法行政。对使用和管理专项资金较多的部门，我们重点关注各种项目的立项审批环节、资金拨付环节，分析专项资金的使用绩效情况，如市农办审计时，审计组对农业综合开发项目资金的立项资料、资金拨付财务资料、工程实施单位的工程管理资料等进行审查，结果发现有一个镇利用旧工程项目包装成新项目骗取项目资金413万元。对收费较多的部门，重点关注收费项目的审批、收费标准的执行、收费资金的入库等情况，在国土局审计时，审计组对其下属矿产办收取生态治理备用金的核定程序及其实际收取情况进行了重点抽查，结果发现有三个企业少缴备用金13万元，且未挂账也未进行备查登记，移送纪检机关后，该办主任及分管局长被查处。总之，要根据部门特点进行审计专业分析，查找审计重点，从而比较准确地反映部门领导干部任期任职期内履行经济责任情况。
个性内容可以通过分项评价实现，主要从运作机制、真实合法性、成本费用、项目绩效四方面考虑。例如我们对于成本费用水平的分析，可根据费用核算化、规范化的进程和审计资料积累而成，对于这些费用的评价标准从三个维度设计：一是同预算计划相比较，二是本部门费用支出标准的及变化趋势，三是积累审计信息资料，或者以平均水平为参考值来分析评价部门费用支出标准的差异。而对项目绩效评价可重点关注目标实现程度、项目产生的效果、损失浪费情况以及采纳问卷调查的结果。
（二）部门领导干部经济责任审计的评价内容
我们认为部门领导干部经济责任审计的评价内容可以是如下几个方面：
1、全市××事业发展情况。因为部门承担的是政府某一方面的工作，作为该部门的一把手对该项事业的发展负有主要责任，经济责任审计就要根据该部门的工作职责，对该部门所管辖的主要工作进行审计，审计方法是按上述“五年规划、述职报告、考核情况”等资料反映的单位主要职能，查阅相关报表、上级和本级的考核资料及审计调查资料等作出审计评价。
2、行政执法和行政许可工作情况。根据该部门的行政职能，检查其行政执法、行政许可、收费等行为的合规合法性，作出审计评价。
3、专项资金的立项、使用及管理情况。对于有专项资金管理的部门，要按“全部政府性资金审计理念”，对当年财政预算安排的专项资金（含财政直接拨付资金）进行全面审计，重点检查项目的立项过程和绩效情况，作出管理成效方面的评价。
4、部门内部行政管理及对下属单位管理情况。主要评价单位内部控制制度的设置和执行到位情况；财务管理情况；预算执行情况；重大事项的决策过程；重大工程项目的管理情况；国有资产管理情况；对下属单位的管理情况等。
5、个人廉洁自律情况。主要审计个人收入情况，资金分配及重大事项的决策程序等，对其作出评价。
三、部门领导经济责任审计评价的“四要”方法
（一）评价对象要明确。按照《审计法》的规定和中办、国办发布的《两个暂行规定》的要求,经济责任审计评价的对象也只能是领导干部所在单位的财务收支情况及其任职期间的经营管理业绩、相关经济责任和廉洁自律等问题。对被审计单位和责任人的经济责任审计，所审计的评价应是审计范围的经济行为和经济责任，重点是直接经济责任，还包括与其经济责任有关的主管责任。对于与财务收支行为和经济行为责任没有直接联系的行为和责任，审计机关不予评价。
（二）责任界限要划清。责任的界限划清有以下几种情况：一是书记镇长同步审计时要划清书记的责任和镇长的责任。二是领导干部任期内与非任期内经济责任的界限,不能将前任领导取得的成绩或存在的问题当成是现任领导的成绩或问题。三是要划清集体决策与个人决策的界限,由集体决策造成的失误,应由集体负责;由领导个人决策造成的失误,应由领导个人负责。四是要划清直接责任、主管责任和领导责任的界限,有的问题是由一般工作人员造成的,领导只负主管责任;有的问题是领导直接经手或亲自指挥的,领导应负直接责任。除了上述两种责任之外，领导应负领导责任。
（三）评价用语要规范。经济责任审计结果报告一般要报本级政府行政首长，必要时报送本级党委主要负责同惠民，提交委托审计的组织部门；抄送联席会议有关成员单位。这些单位不一定了解审计部门的专业性术语，因此评价用语要考虑这一点，在实际的审计评价中不用或少用专业性很强又不容易理解的一些词语，尽可能要体现“人格化”用语，表述要与客观事实相一致，表意清楚易懂。此外，切忌主观评语和形容性语言。
实事求是、客观公正、全面准确地经济责任审计评价内容，不仅能增强领导干部廉政勤政意识，为有关部门考察任用干部提供正确的依据，而且还能改进单位管理，提高效益，节约财政资金。建立统一规范、适用的经济责任审计评价内容和方法的十分必要的。（虞林英 黄国英）
主题词：部门领导 经济责任 评价内容及方法
从几年来的审计实践看，党政部门领导干部经济责任审计项目是经济责任审计项目的主体。领导干部经济责任审计的生命力在于审计结果为党委政府在干部选拔、管理、监督中运用，而审计结果的运用取决于审计评价是否客观全面、科学准确、通俗易懂、便于党委政府采用。因此，领导干部经济责任审计项目的成败也可以说取决于对履行经济责任情况的审计评价。
而目前由于部门领导干部所负经济责任各不相同，每个部门都有自己的工作特点，如何制定一个统一的科学的评价体系，规范经济责任审计行为，确是摆在我们经济责任审计工作者面前的一道难题。
一、目前部门经济责任审计评价内容上存在的问题
主要概括为“五不”现象：一是审计评价目的不明确。存在就事论事，泛泛而论，违背了审计评价的重要性原则。二是审计评价内容不明确。由于审计人员的素质不齐、思维差异，有的评价过于面面俱到，有的过多评价工作业绩，有的评价就像工作总结，没有明确的主旨。三是审计评价评事不评人，评价的主体不突出。在审计中仍偏重或局限于财政财务收支情况，评价中不能完整地反映领导干部承担的经济责任履行情况，没有做到每一条问题、评价和建议都实现“人和责任”相统一，未能体现人格化的特点。四是审计评价证据不足。这个现象非常普遍，诸多的经济责任审计评价内容审计人员都直接取于该领导的述职报告或者是年度总结，而对这些评价内容是否真实未取得证据予以佐证。五是评价内容不在审计范围。经济责任审计，顾名思义，评价的内容就应该是领导履行经济责任方面的情况。而往往在实践中，很多审计人员眉毛胡子一把抓，非经济责任相关的内容也列入评价内容。
二、部门领导干部经济责任审计评价的内容
虽然目前还尚未形成独立的、完善的经济责任审计评价内容及相关指标体系，但经过实践中的不断探索，我们对构建经济责任审计内容和评价指标体系作了思考和尝试，具有一定的实践性和科学性。
（一）部门领导干部经济责任审计的共性和个性规律。
1、共性规律。虽然各部门职责不同，但都有工作规划或计划，都要接受相关考核，都必须执行国家和上级政策法规，都有预算执行情况，都有行政管理职能等。我们通过试点，认为可以通过查阅“政府机构设置三定方案”、“《×五年规划》或单位工作规划”、“政府或上级年度考核内容”、“被审计对象述职报告”等资料进行归集。例如：卫生局审计时，我们将 “十一五”卫生事业发展规划编制、孕产妇死亡率、传染病发病率、“五苗”接种率、儿童系统管理率、自来水覆盖率、新型农村合作医疗参合率、无偿献血占有率、农民健康体检、卫生机构建设、卫生执法等情况行作为卫生局长履行职责的主要内容。财政局审计时，我们将组织财政收入、安排财政支出、财政监督、保障社会事业发展需要、为市委市政府提供财税信息等作为财政局长履行职责的主要内容。其他部门我们也都根据“五年规划、述职报告、考核情况”三项资料确定被审计对象履行职责的主要内容。这样就基本统一了部门领导干部经济责任审计的评价内容，即按职责进行审计，按职责进行评价。
在此基础上我们进行探索对共性规律设立总体评价框架，针对性地进行调查、取证。一是对部分作总体评佑，内容可包括.对重要经济决策与执行情况、人力资源管理、内部管理制度、政府采购、预算管理、财务管理、绩效管理、个人遵守有关廉洁自律规定情况等大类；二是选择专项资金进行评估内容。包括目标确立科学性、计划规范全面性、项目管理有效性、项目结果效益性等大类。对每一大类再设计细化小项，便于定性调查或定量打分，合理设置分值权重。该方法对提高审计质量和效率有很大帮助。
2、个性规律。由于各部门负有不同的职责，领导干部履行的责任自然各不相同，审计时必需关注部门的特点，针对领导干部权力集中的事项和主要环节进行审计。对行政执法部门的领导干部的经济责任审计，我们重点关注其执法程序的到位情况，审查自由裁量权的使用情况。如卫生局审计时，审计组抽查了卫生监督所办理卫生许可证和设立医疗机构审批档案，发现部分档案无发证机关盖章、无审核人签名、无现场踏勘记录及未见局务会纪录存档等问题，审计提出了整改要求，有效地促进了依法行政。对使用和管理专项资金较多的部门，我们重点关注各种项目的立项审批环节、资金拨付环节，分析专项资金的使用绩效情况，如市农办审计时，审计组对农业综合开发项目资金的立项资料、资金拨付财务资料、工程实施单位的工程管理资料等进行审查，结果发现有一个镇利用旧工程项目包装成新项目骗取项目资金413万元。对收费较多的部门，重点关注收费项目的审批、收费标准的执行、收费资金的入库等情况，在国土局审计时，审计组对其下属矿产办收取生态治理备用金的核定程序及其实际收取情况进行了重点抽查，结果发现有三个企业少缴备用金13万元，且未挂账也未进行备查登记，移送纪检机关后，该办主任及分管局长被查处。总之，要根据部门特点进行审计专业分析，查找审计重点，从而比较准确地反映部门领导干部任期任职期内履行经济责任情况。
个性内容可以通过分项评价实现，主要从运作机制、真实合法性、成本费用、项目绩效四方面考虑。例如我们对于成本费用水平的分析，可根据费用核算化、规范化的进程和审计资料积累而成，对于这些费用的评价标准从三个维度设计：一是同预算计划相比较，二是本部门费用支出标准的及变化趋势，三是积累审计信息资料，或者以平均水平为参考值来分析评价部门费用支出标准的差异。而对项目绩效评价可重点关注目标实现程度、项目产生的效果、损失浪费情况以及采纳问卷调查的结果。
（二）部门领导干部经济责任审计的评价内容
我们认为部门领导干部经济责任审计的评价内容可以是如下几个方面：
1、全市××事业发展情况。因为部门承担的是政府某一方面的工作，作为该部门的一把手对该项事业的发展负有主要责任，经济责任审计就要根据该部门的工作职责，对该部门所管辖的主要工作进行审计，审计方法是按上述“五年规划、述职报告、考核情况”等资料反映的单位主要职能，查阅相关报表、上级和本级的考核资料及审计调查资料等作出审计评价。
2、行政执法和行政许可工作情况。根据该部门的行政职能，检查其行政执法、行政许可、收费等行为的合规合法性，作出审计评价。
3、专项资金的立项、使用及管理情况。对于有专项资金管理的部门，要按“全部政府性资金审计理念”，对当年财政预算安排的专项资金（含财政直接拨付资金）进行全面审计，重点检查项目的立项过程和绩效情况，作出管理成效方面的评价。
4、部门内部行政管理及对下属单位管理情况。主要评价单位内部控制制度的设置和执行到位情况；财务管理情况；预算执行情况；重大事项的决策过程；重大工程项目的管理情况；国有资产管理情况；对下属单位的管理情况等。
5、个人廉洁自律情况。主要审计个人收入情况，资金分配及重大事项的决策程序等，对其作出评价。
三、部门领导经济责任审计评价的“四要”方法
（一）评价对象要明确。按照《审计法》的规定和中办、国办发布的《两个暂行规定》的要求,经济责任审计评价的对象也只能是领导干部所在单位的财务收支情况及其任职期间的经营管理业绩、相关经济责任和廉洁自律等问题。对被审计单位和责任人的经济责任审计，所审计的评价应是审计范围的经济行为和经济责任，重点是直接经济责任，还包括与其经济责任有关的主管责任。对于与财务收支行为和经济行为责任没有直接联系的行为和责任，审计机关不予评价。
（二）责任界限要划清。责任的界限划清有以下几种情况：一是书记镇长同步审计时要划清书记的责任和镇长的责任。二是领导干部任期内与非任期内经济责任的界限,不能将前任领导取得的成绩或存在的问题当成是现任领导的成绩或问题。三是要划清集体决策与个人决策的界限,由集体决策造成的失误,应由集体负责;由领导个人决策造成的失误,应由领导个人负责。四是要划清直接责任、主管责任和领导责任的界限,有的问题是由一般工作人员造成的,领导只负主管责任;有的问题是领导直接经手或亲自指挥的,领导应负直接责任。除了上述两种责任之外，领导应负领导责任。
（三）评价用语要规范。经济责任审计结果报告一般要报本级政府行政首长，必要时报送本级党委主要负责同惠民，提交委托审计的组织部门；抄送联席会议有关成员单位。这些单位不一定了解审计部门的专业性术语，因此评价用语要考虑这一点，在实际的审计评价中不用或少用专业性很强又不容易理解的一些词语，尽可能要体现“人格化”用语，表述要与客观事实相一致，表意清楚易懂。此外，切忌主观评语和形容性语言。
实事求是、客观公正、全面准确地经济责任审计评价内容，不仅能增强领导干部廉政勤政意识，为有关部门考察任用干部提供正确的依据，而且还能改进单位管理，提高效益，节约财政资金。建立统一规范、适用的经济责任审计评价内容和方法的十分必要的。（虞林英 黄国英）
| 【关闭】 【打印】 |
