浅议国家治理视角下国家审计的职能
李婷婷(审计署驻长春特派办)
【发布时间:2011年11月01日】
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    国家审计是国家治理的重要组成部分,国家审计的建议、监督、控制、防御等职能,为加强和完善国家治理起到了重要作用。基于我国目前国家治理的现状,国家审计应充分发挥上述职能,为促进政府职能转变、促进民主法治建设、预防与惩治腐败、预警宏观经济风险发挥国家审计的“免疫系统”功能。
    (一)发挥国家审计的建议职能,促进政府职能的转变。
    在政府职能转变的过程中,国家审计应充分发挥批判、建议、服务的特征。充分发挥审计工作在公共受托责任中的行为责任与报告责任,加大审计尤其是绩效审计广度和深度。一方面在审计工作中应加大绩效审计范围,在真实性审计的同时,加强对政府部门、大型建设项目、国有大型企业财政性资金使用的经济性、效率性、效果性审计,积极探索行之有效的绩效评价指标体系以及更加广泛灵活的调查和评价方法;另一方面,在法定权限中,绩效审计有权检查所有政府活动,并对其绩效进行评价与披露,为实施监督和采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。在上述基础之上,提出切实可行的审计建议,有利于促进公共机构提高责任意识,围绕提高效率和效果而不断地改进工作,促进政府在提供公共服务过程中更加关注预期目标的实现程度以及管理的有效程度,提高专项资金使用的合法、真实和效益性。
    (二)发挥国家审计的监督职能,推进民主法治建设。
    从理论上说,审计制度是国家的基本政治制度之一,是国家基本政权组织形式的重要组成部分,作为国家民主政治的一部分,国家审计对于国家经济社会健康运行与民主法治的发展所起的作用,不是外在的工具性作用,而是内生性的“免疫系统”。近现代审计发展的历史充分证明,在民主法治国家,国家审计作用发挥明显的时期,也是民主法治建设飞速发展的时期。这是因为,在近现代民主法治国家,国家审计是代表纳税人对政府财政财务收支的监督。其重要任务之一就是要推进民主法治的进程,代表公众的意愿,让政府接受公众或纳税人的监督,用公众的民主监督推动政府执政为民。与此同时,维护国家法律的严肃性,使国家的法律法规特别是财经领域的法规得以贯彻落实,在维护和促进法治建设上发挥重要的作用,推动依法治国方略的贯彻落实。
    (三)发挥国家审计的控制职能,预防与惩治腐败。
    腐败问题仍是我国当前国家治理需要解决的的突出问题,由于我国公民的民主意识还比较薄弱,公民社会等第三方机构还没有形成一定的体系,国家审计在预防和惩治腐败及职务犯罪方面承担着极为重要的责任。
    国家审计推进审计公告制度,从而提高社会整体意识上预防腐败。《中华人民共和国政府信息公开条例》已发布施行,为保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权提供了必要的法律依据,增加了行政过程的透明度,有助于克服暗箱操作、行政不作为等导致的腐败。实践证明,只有公正、公开和民主才能从根本上杜绝腐败现象发生,使领导干部的权力行使处于公开透明状态,才能保证干部监督的实际效果。实行国家审计的民主公开监督,将审计监督与群众监督、舆论监督有机结合,既是充分发挥审计监督作用的创新举措。审计工作要积极探索实践审计成果运用的新机制、新形式,调整预公开审计结果的报批制度,建立健全审计结果公告质量及风险控制机制,重点公告社会保障、土地管理、环境治理、卫生和教育等关系人民切身利益的项目审计结果,逐步实现特定审计事项阶段性审计情况公告、重大案件查处结果公告,及时公告审计发现问题的整改情况,切实实现审计事务公开,不断提高审计结果的公信力以及审计工作的开放性和透明度。
    同时,深入开展国家审计从制度上预防腐败,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,注重预防和制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。加强经济责任审计工作力度从干部监督上预防腐败。党中央要在领导干部履职方面加强监督以预防腐败,审计机关作为国家监督机关,应当加大经济责任审计力度,加强对领导干部的监督,建立正确评价领导干部业绩的机制,从干部监督方面预防腐败,在源头上筑牢防线。
    (四)加强国家审计的防御职能,预警宏观经济风险。
    当前,世界经济尚未在08年的金融海啸之中复苏,欧债危机又开始席卷全球。我国经济一方面无法独善其身,另一方面内生性的结构不均衡,政府债务较高等问题也层出不穷。我国经济社会正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期,影响发展的体制机制障碍依然存在,改革攻坚面临深层次矛盾和问题。这些都对审计工作提出了新的更高的要求。作为国家经济社会健康运行的“免疫系统”,首先必须充分发挥预防功能,及时发现苗头性、倾向性问题,及早感受风险,提前发出警报,起到预警作用。其次必须充分发挥揭露功能,审计的首要职责是监督,必须严厉查处违法违规、经济犯罪等危害国家安全的行为,必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞,以保护经济社会运行的安全健康。最后必须充分发挥抵御功能。审计不仅要揭露问题,更要对产生这些问题从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势,进行深层次分析、揭示和反映。促进体制改革、健全法治、完善制度、防范风险,提高经济社会运行质量和绩效,增强经济社会运行的“免疫力”,推动经济社会全面协调可持续发展。比如今年上半年的政府债务调查,客观真实的反映了我国目前政府债务的现状,分析并揭露了当前政府财政存在的风险,为政府财政政策、货币政策的制定提供了有力依据。(李婷婷)
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