浅议审计在促进社会保险基金预算管理方面的作用
张磊 刘伟(审计署驻上海特派办)
【发布时间:2011年10月31日】
字号:【大】 【中】 【小】
    摘要:社会保险基金预算试编工作正有序展开,但在实际操作中,还存在不少问题亟待解决。审计在促进社会保险基金预算管理方面能发挥哪些作用?本文从社会保险基金预算演变发展、理论依据和意义入手,重点分析了目前社会保险基金预算管理存在的六方面问题,并提出了针对性的审计重点和思路。
    关键词:社会保险 基金 预算 审计

    2010年,我国开始试编社会保险基金预算,将社会保险基金纳入政府预算管理,成为独立于政府公共预算的专门预算。但是,社会保险基金预算处在试编阶段,社会保险基金预算管理还存在一些不完善之处。本文拟从社会保险基金预算演变发展、理论依据和意义、社会保险基金预算管理存在的主要问题以及审计在促进社会保险基金预算管理方面的作用做一些阐述。
    一、社会保险基金预算演变发展、理论依据和意义
    (一)社会保险基金预算的演变及发展
    1、社会保险基金预算是社会保障预算的重要组成部分。
    党的十七大报告明确提出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系”。社会保险基金预算根据国家社会保险和预算管理法律法规建立,反映各项社会保险基金收支的年度计划,是社会保障预算的重要组成部分,也是建立社会保障预算的基础。目前,建立社会保障预算条件还不成熟,经过一段时间试行,待条件成熟后,再将公共财政预算中用于社会保障的支出与社会保险基金预算合并建立完整的社会保障预算。
    2、社会保障预算的演变及发展。
    社会保障预算是指国家为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补给,以便实现国家社会保障职能、建立社会保障制度而编制的预算。在1993年11月,十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出了社会保障预算的概念。1994年颁布的《预算法》提出“各级政府预算按照复式预算编制”,此后出台的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步明确,“复式预算……分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算”。1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》明确规定,以政府信誉强制建立的社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前,先按预算外资金管理制度进行管理,专款专用,实行“收支两条线管理”。社会保障预算的概念日益清晰。
    3、社会保险基金预算的演变及发展。
    近三年来,全国人大在预算审查报告中对建立社会保险基金预算也提出了一系列要求,其中,2007年提出“要将基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等社会保险基金纳入预算管理,研究编制社会保障预算”;2008年提出要“进一步研究建立社会保障预算制度”;2009年进一步明确要求“2010年试编社会保险基金预算”。2010年1月,国务院发布了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》,对社会保险基金预算的指导思想和原则、编制范围、编审程序等内容作了原则性规定,社会保险基金预算正式纳入国家预算管理体系。
    (二)社会保险基金预算的理论依据
    1、从属性看,它是一种应由政府承办的社会事务。
    市场经济是一种市场机制在资源配置中起基础作用的经济模式,生产要素的流动和资产存量的重组能最大限度地促进资源配置效率的提高,然而在市场经济条件下,收入分配不平等现象也会明显存在。由于市场经济中的收入分配机制并不完全取决于生产要素,因而贫富差距的过于悬殊,会违背人道主义等社会公平原则,也不利于总体经济资源的优化配置,这就要求由政府承担起协调收入分配的责任。针对收入分配的不平等,政府在分配起点、分配过程、分配结果进行干预,征收个人所得税和提供社会保险是针对分配结果进行干预的政策手段,以限制高收入,增加低收入,调节低收入,调节收入分配的不平等。如失业保险,现代经济学理论认为,任何国家一定程度上的失业是无法避免的,但是失业率绝不能超过某种程度,否则就有可能危及社会稳定。为此,政府就必须建立失业保险制度,以保证失业者生活安定。
    2、从基金性质看,它是一种应被纳入预算管理的财政资金。
    就其性质而言应当是一种财政资金。从支出看,既然社会保险属于为全体国民所共享的公共物品,那么,支出无疑是一种财政性支出,现代财政学通常将财政支出按其经济性质划分成购买性支出和转移性支出两大类,其中转移支出主要包括社会保障支出、捐赠支出和债务利息支出。在一些发达国家,社会保险税已成为第一或第二大税种。
    (三)建立和完善社会保险基金预算的意义
    1、建立和完善社会保险基金预算是健全社会保险制度的重要手段。
    对社会保险基金实行统一的预算管理,其基金的使用也就成为一种统一的社会行为,保障基金的收支便能体现“效率+公平”原则,从而发挥公平社会分配作用。社会保险基金预算按国家、企业和个人共同负担的原则筹集,既照顾了各方面的利益,又在一定程度上体现了现行统筹制的连续性和过渡性。同时,将现行的一些由财政负担的支出,从政府公共预算中划出,纳入到预算支出,可使社会保险事业具较强的法律强制性。通过预算形式征收社会保险事业所需资金,是带有较强法制色彩的社会行为。从企业来说,交纳各种社会保险费,是一种应尽的法定义务,从个人来讲,征收我国境内企业和行政事业单位的在职职工、个体劳动者,外资中方人员的社会保险费,是把个人的长远利益和近期利益统一起来的一种做法,同样是一种法定义务,它可使社会保险具有较高的透明度。社会保险筹资涉及政府、企业单位、个人三者的权利和义务,涉及各种经济主体对经济利益的权衡比较,因此,它本身要求通过一种比较透明的预算制度来保证
    2、建立和完善社会保险基金预算是规范政府收支,加强宏观调控能力的现实需要。
    随着社会经济迅速发展和社会保险体制改革的探化,社会保险资金收支流量会越来越大,且存在大量的结余,而这些结余资金都是国家可以依法运用的资金,从而增强国家财政的宏观调控能力。结余资金是一种递延性消费基金,结余量的大小直接影响到积累与消费关系以及社会供求总量的平衡,客观上也要求国家采取相应的手段加以控制和管理改善社会供求关系和分配关系。
    3、建立和完善社会保险基金预算是市场经济健康发展的重要保证。
    优胜劣汰是市场经济的基本特征,如不加以适当调节,势必会加大贫富差距,激化社会矛盾,直接影响社会稳定。建立社会保险基金预算正是实行这种调节的重要的措施之一。在传统的计划经济体制下,我国社会保险事业企业化,企业背上沉重包袱。随着经济体制改革的深人,职工养老、失业、医疗等由企业具体操作的社会保障事业正在从企业活动中分离出来。
    4、建立和完善社会保险基金预算是完善我国复式预算制度的重要内容。
    社会保险事业是一项具有特定目的的事业,其资金用途具有特殊性,表现在国家预算上,要求对这一类收支单独反映,使社会各界对社会保险的收支情况有一个全面、完整的认识。现行复式预算制度将各项社会保险收支混在其他经常性收支中,并且各项社会保障基金脱离了财政的预算监督和管理,既损害了复式预算的职能,又不利于社会保险事业自身的发展。
    5、社会保险基金预算是当今世界大多数国家的主要选择。
    20世纪30年代,美国开征社会保障税,二战后许多国家也纷纷开征此税,社会保障预算成为较广泛流行的一种制度。《世界政府财政年鉴1990》提供的118个国家的资料表明,至少有68%国家采用了这种制度,包括除日本以外所有的发达国家和很大一部分发展中国家。世界各国社会保险基金预算大体上可以分为两类:一是直接在经常性预算中列收列支,统一管理和监督;二是建立基金预算,单独反映和管理。从国外的实践来看,两种办法各有利弊,前者虽便于直接控制和管理,但容易引起相互挤占现象,增加财政负担(如英国、瑞典等西北欧国家),后者虽简便易行,但不能全面反映资金收支情况(如美国)。
    二、社会保险基金预算存在的主要问题
    (一)社会保险基金预算及相关法律法规体系不健全,立法滞后,层次不高。
    从立法体系看,我国的社会保障虽然在概念上已基本形成涵盖社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社区等五项内容的社会保障体系,但以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为框架的社会保障法律体系至今还未得以确立。《社会保险法》最近才正式出台,《社会救助法》与《社会福利法》尚未列入立法议程,社会保障立法滞后必然带来社会保障资金管理的立法滞后,使得对社会保障资金的管理一定程度上存在法律约束力不强的问题。同时,《社会保险法》对试行的社会保险基金预算编制和执行还缺乏应有的法律约束力,各类相关法与法规之间缺乏照应和关联,立法层次不高,法律体系不健全,必然使得社会保险基金管理法律效力大打折扣。
    (二)社会保险统筹层次低直接降低了社会保险基金预算的科学性、规范性。
    目前城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等统筹层次低,按统筹地区进行管理,社会保险基金处于分散监管状态,这很容易导致地方利益至上的情况,造成非法挪用、挤占保险金的违法或犯罪行为。而且从管理上看,城镇企业基本养老保险是省级统筹或地市统筹,基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险大多是地市与县级统筹造成社会保险基金不能转移、不能续接,收支不实、负担不均等问题,在一定程度上强化了地方利益,给社会保险基金预算管理带来诸多不便。一是社会保险统筹层次低导致社会保险基金预算编制决定权、控制权下移,上级政府和财政只有建议权,影响社会险预算的执行效率。二是做小社会保险收入预算、做大社会保险支出预算,达到地方多拿超收奖、多从上级财政争取补贴的目的,使预算控制名存实亡。这种统筹层次现状直接降低了社会保险基金预算的科学性和规范性,社会保险基金预算“一竿子插到底”的预期目标就难以实现。
    (三)试行的社会保险基金预算覆盖范围小,完整性欠缺。
    目前试行的社会保险基金预算覆盖范围仅限于城镇企业职工社会保险等五大险种,而城镇居民医疗保险基金收支也未包括,更谈不上反映已经推开的新型农村合作医疗基金和正在试点的新型农村养老保险基金收支情况以及即将推进的居民养老保险。显然,目前试行的社会保险基金预算,覆盖范围小、项目不全,不能反映全面当前社会保险制度执行的真实情况。社会保险基金预算的编制也只能是一种相对不完整的预算。
    (四)社会保险基金预算编制的准确性有待进一步加强。
    目前情况看,有效保证基金预算的准确性,保持预算编制规范、预算执行有效需要进一步加强。其中,社会保险费收入应根据社会保险参保人数、社会保险缴费率、上年度社会平均工资水平、工资增长等因素,结合社会保险征缴扩面任务合理确定。财政补贴收入应统筹考虑上年度财政补助水平,并剔除不可比因素后加上本年新增补助综合分析填列。支出方面,应按照规定的支出范围、项目和标准,并考虑基金支出变化趋势,综合分析人员、政策等影响支出变动因素,编制基金支出预算草案。有些地区还未能严格执行各项社会保险待遇规定,确保各项社会保险待遇政策落实,存在随意提高支付标准、扩大支出范围的情况。
    (五)经办能力和信息系统的发展成为影响做好社会保险基金预算编制工作的主要因素。
    社会保险基金预算工作成败好坏与经办能力密切相关。工作人员对建立社会保险基金预算制度重要性的认识还不够,使从事基金预算工作的同志吃透社会保险基金预算工作的要求,学习掌握基金预算编报的业务技能,熟练掌握预算软件的操作还需要进一步加强。庞大的资金,复杂的数据,没有一个先进的信息系统支撑是不可能管好的。但目前信息网络建设、预算编报软件不尽完善,在实际运用中还存在不少问题,都需要积极开发研究。
    (六)多头管理造成社会保险基金预算编制实际操作到位难的情况。
    由于财政内外部有关社会保障的管理职能、相互之间的关系等还未理顺, 社会保障基金预算编制与执行之间的矛盾难处理。如现在试行法比较复杂, 技术处理有一定难度, 来源交叉、支出重叠等问题不好妥善处理。而且, 当前社会保障事业多头管理的现实状况, 使得社会保障基金预算的编制和执行是脱节的。在编制社会保障基金预算时力求完整, 反映了所有社会保障基金收入和支出, 但执行时是部分的、不完整的。
    三、审计在促进社会保险基金预算管理方面的作用
    (一)从规定的范围、程序、方法入手,促进基金预算的规范性。
    通过审计,督促参与社会保险基金预算编制的有关部门严格按照规定的范围、程序、方法和内容编制。力求做到,从纵向看要以统筹地区为单位,自下而上,层层编制,层层汇总,层层审核,层层上报,不得代编、漏编。从横向看,在部门分工上,财政部门、人力资源社会保障部门及其所属社会保险经办机构、税务机关等都参与此项工作,多家协作、密切配合。
    (二)结合社会保险法的实施及国家社保政策推进,保证基金预算的完整性。
    当前,就是将基金所有收支项目都纳入预算管理范围,具体是要将企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险五项保险基金的保险费收入、利息收入、财政补贴收入、其他收入等所有收入项目纳入基金收入预算编制范围;将各项社会保险基金按规定应当支付的待遇支出项目纳入支出预算编制范围。从长远看,要积极创造条件,将根据国家法律法规建立的其他社会保险基金,尽快纳入社会保险基金预算管理。如通过审计,促进预算编制的完整性,已实行新型农村合作医疗及新型农村养老保险的地区应纳入预算管理。部分开展事业单位养老保险并独立核算的地区,也应将事业养老保险基金纳入预算管理。根据社会保险法的实施,根据居民养老保险制度的实施,对该项基金也应尽快纳入预算管理。
    (三)发挥审计批判性作用,加强对社会保险基金预算执行的监督。
    理论上,预算一经批准,各有关方面要保证其顺利执行。国家审计有责任在其中发挥应有的作用,并且特别关注以下几个方面:一是对预算的执行情况进行分析、检查,主要内容包括:基金是否按政策规定筹集,基金支付是否按批准的预算和规定执行;二是对基金收支执行情况进行监督检查,发现问题及时研究对策和措施,保证基金的收支平衡及安全完整;三是督促细化各项监督制度和运行机制,提高社会保险基金预算监管透明度。应对各类监督主体职责和基本监督程序作原则规定,明确监督途径和方式,为各类监督主体提供监督法律依据,并为制定更加细化和可操作的配套制度措施提供空间。注重监督过程的公开透明,监督制度、渠道、处理结果等应及时向社会公布,对社会保险基金预算过程中的违法行为,严格追究相关人员的责任。
    (四)创新优化审计方式,提高社会保险基金预算审计覆盖面。
    一是点面结合,保证覆盖面,突出审计重点。在审计中,注重全面审查预算执行、财务收支的真实性、完整性的同时,强化对重点单位、重点资金、重点预算项目的审计,查明重点预算项目预算的编制及执行等方面存在的突出问题,实现由面到点紧密结合,互为补充,才有利于提高审计效率,防范审计风险,保证审计质量。同时,应把审计、审计调查和科研有效地结合起来,放宽工作视野,分析问题的性质,采取措施不同方法解决社保预算审计中发现的问题。二是上下联动,提高审计效果。为提高社会保险基金预算执行审计的效果,将审上与审下有机结合、上下联动,分别向一、二级单位项目预算编制和执行结果的两头延伸,通过审查项目支出的实际情况,发现预算执行中存在的突出问题,对现行社会保障制度体系的制度缺陷和管理漏洞,提出意见和建议。另外,由于目前社会保险基金管理层次多、涉及面广、情况复杂,审计机关应整合各级审计机关的资源,开展有选择性、行业性、专题性的审计和审计调查。三是预算执行审计与绩效审计相结合。在开展社会保险基金预算执行审计时,始终贯穿绩效审计的理念,坚持以预算为基础,以预算支出的结果为导向,对预算支出的规模与结构、投入与产出、过程与结果、预算与实效、配置与使用、决策与管理等进行全面、客观地系统分析,不仅仅审计预算执行情况和资金使用效益,还注重从机制体制上找原因,提出有针对性的建议,使其进一步规范各项社会保障资金的预算管理和监督。
    (五)发挥审计免疫系统功能,督促完善社会保险基金预算的法律制度。
    1、加大社会保险基金预算的立法力度,逐步提高其立法层次。
    我国目前现有的关于社会保险基金预算的法规制度,多是以“条例”、“决定”、“暂行规定”、“办法”、“意见”等形式出现的行政规章和规范性文件,立法层次低,权威性不够,而且分布零散混乱,存在立法空白。如我国最新出台的社会保险基金预算试点意见,依然是行政管理思路,特别是根本没有立法机关人大的影子,因而根本不是预算管理思路。国家审计应建议相关部门,尽快提高社会保险基金预算的立法层次,由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法发展,由国家出台相关的法律、法规,用依法管理取代行政管理,发挥法律规范的强制功能,确保社会保险及社会保障的有效实施,使征缴社会保险费有强有力的法律依据,改变社会保险覆盖面窄、收缴率低、抗风险能力弱、社会保险基金总体支撑能力不足的局面。
    2、强化社会保险基金预算法律制度的实施机制。
    强化社会保险基金预算法律制度全面正确实施的有效机制,是确保该法律制度正确实施的有效途径。国家审计发挥“免疫系统”功能,建议加强社会保险基金预算法律规范本身的强制性,采取有效措施,用制度、考评等方式方法,建立健全法律法规全面正确实施的约束机制,规范执法行为:健全完善执法考核制度,建立科学的、透明的具有可操作性的程序,对社会保险基金预决算及执行等进行监督;严格执法责任追究制度,对不执行社会保险基金预算法律制度的违法行为,如未经法律程序擅自变更预算的,要依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任;不断加强社会保险基金预算法律制度执法机制的创新,逐步规范执法程序,从严实施执法监督,真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。
    3、完善和细化社会保险基金预算的操作规程。
    《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》,对社会保险基金预算实际工作中的相关操作进行了原则规定,如社会保险基金预算编制和审批制度、社会保险基金预算执行和调整制度、社会保险基金决算制度以及社会保险基金预算的组织实施等。这些规定为指导社会保险基金预算实际工作提供了基本依据,但是过于笼统,需要进一步完善和细化。一是要完善社会保险基金预算编制,确保预算编制的完整性、科学性和准确性;二是细化社会保险基金预算执行制度。在预算执行环节,社会保险基金预算的执行包括收入预算的执行和支出预算的执行。社保经办机构应严格按照批准的预算和规定的程序执行,要求预算执行必须严格遵循现行的基金财务会计制度,充分考虑社保基金收支的特殊性。(张磊 刘伟)

    主要参考文献:
    (1)朱倩. 浅析预算视角下的社保审计-基于社保基金纳入政府预算的思考. 《财会通讯》2011.4
    (2)杨良初、韩凤芹、李成威、王敏、李婕. 完善社会保险基金预算的法律思考. 地方财政研究
    (3)单晓红. 社保基金预算的方法、路径与机制解析.《中国社会保障》2010.3
    (4)王文素.社会基金监管的重要屏障:社会保障预算.《财政监督》2010.4
    (5)李永贞. 论社会保障基金预算模式的法律建构.《无锡商业职业技术学院学报》2008.2
    
  
【关闭】    【打印】