基于公众参与治理视角的国家审计：职能定位与实现路径
赵鲁光（审计署驻南京特派办）
【摘要】 公共受托责任是国家治理的核心。作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计的出发点和落脚点是基于公共受托责任。国家审计职能的有效发挥推动着国家实现“善治”。公众参与治理是实现“善治”的必经之路，而提高公众参与性则是国家审计职能拓展的重要方向。在公众参与治理广度和深度不断提升的时代背景下，各级审计机关应主动构建起公众参与国家审计工作的方式、渠道和机制。
【关键词】 国家治理 公众参与 国家审计职能 实现路径
社会公众积极参与国家和社会的治理事务已成为当今民主社会的一种普遍现象。在公众参与治理的时代背景下国家审计职能的发挥有着更广阔的空间。在我国构建和谐社会、建设公共服务型政府的进程中，深入探究国家审计职能的定位及其作用发挥的实现路径，具有重要的理论价值和现实意义。
一、公共受托责任、国家治理与国家审计
（一）公共受托责任是国家治理的核心
在民主国家里，政府是通过人民民主选举产生的，政府事实上是接受人民的委托治理国家，政府的受托责任是一种公共受托责任。公共受托责任是因委托人即社会公众赋予的公共权力而产生，受托管理公共资源的公共权力机关的责任是履行财政、管理、规划和披露责任，受托机构的最终目标是实现社会公众利益的最大化。公共权力机关履行受托责任的过程即为国家治理，也就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事物进行控制、管理和提供服务，以确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民权益、保持社会稳定和实现科学发展。社会公众与政府之间的受托责任关系是国家治理的关键，当今政府职能转型与变革的方向就在于塑造更向公众负责、更为有效地履行公共受托责任的政府体系。正因为“权力的公共性”是公共受托责任的本质特征，公有权力是公共受托责任的本源、前提和基础，因此公共受托责任随着社会民主化进程而不断得到重视和发展。
（二）公共受托责任是国家审计的重要出发点
国家治理的过程需要各个公共权力机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责。作为国家治理系统的内生监督控制系统之一，国家审计服务于国家治理的决策系统，对国家执行系统实施监督和约束。国家审计通过公正和客观的评价政府是否负责和有效地管理公共资源并实现既定目标，帮助政府组织履行受托公共责任、改善公共管理绩效，从而增强公众对政府的信心，国家审计是国家治理的重要组成部分。
正如审计因受托责任的发生而发生、又因受托责任的发展而发展一样，国家审计产生于公共受托经济责任关系，并且随着公共受托经济责任关系的深化而不断得以发展。公共受托经济责任是受托管理公共资源的机构对其管理的资源所负有的责任。在公共受托经济责任中，委托人是公众，受托人是各级政府机关，受托人必须按照公众的要求受托管理资源，对公众负责，向公众报告，并且要接受公众的监督，公众与各级政府机关之间形成了委托代理关系。为了避免委托人和代理人之间的信息不对称可能导致的道德风险和逆向选择，有必要专门设置一个独立的机构对各级政府机关受托经济责任的履行情况进行审查监督。从这个意义上讲，国家审计是受公众的委托，依法对受托管理公共资源的各级政府机关和公有企事业单位公共受托经济责任的履行情况进行检查、评价并提出报告的一项具有独立性、综合性和专业性的经济监督活动。在国家治理这个大系统中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动国家实现良好治理。
二、公众参与治理背景下国家审计的职能定位
（一）公众参与治理是实现“善治”的必经之路
国家治理的目标取向是实现良好的治理（Good Governance，“善治”），即可以避免“无效治理”并使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公众对公共生活的合作管理，是国家与公民社会的一种新型关系。善治的实现有赖于公众自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公众的积极参与，其基础就是公民社会。正如联合国亚太经社理事会（UNESCAP）在《何谓善治？》（What is Good Governance?）中所指出的，治理成为善治的必要条件是腐败被减为最小程度，在决策过程中考虑少数人的看法以及倾听弱势群体的声音，并且该机构提出的善治的八个主要特征，即本质上是参与、具有公信力、积极回应、公平和包容、方向上达成共识、透明、有效用和效率、法治。自20世纪90年代以来兴起的公民治理理论强调的就是公众在国家治理中的重要地位和作用，公众应当在公共行政中扮演积极的角色，而建立面向公众、民众本位的服务型政府已成为全球改革的浪潮。现阶段，我国在建设和谐社会和服务型政府的进程中也把公众积极参与作为政府履行行政职能的重要环节。
公众参与治理理念强调的是各级政府应充分发挥社会团体、企业、个人等各类主体的潜力和能动作用，让公众积极参与到管理公共事务和提供公共服务的活动中，在这一过程中，公众应能充分享有公共管理事务的知情权、参与权和监督权，从而实现公众角色的实质性转变，即从过去的“象征性参与”到“真正的公众参与”的转变。实现公众参与国家治理的过程，同时也伴随着政府角色的重新定位和职能的不断转变，即从低效率政府向更高效率的政府的转变，从全能政府向有限政府的转变，从过度管制政府向授权分权政府的转变，以及从不透明政府向透明政府的转变。
（二）公众参与性是国家审计职能的拓展方向
善治下的政府是讲求效率和效能的政府、是公民广泛参与的政府。在国家治理迈向“善治”的过程中，作为国家治理大系统中重要组成部分的国家审计，其职能的发挥有着更广阔的空间。
传统的国家审计职能主要定位于经济监督方面，主要表现为对财政财务收支的审计，这是审计检查会计账目，监督财政、财务收支真实性、合法性的一种审计。财政财务收支审计履行的是一种监督国家财政的职能，这种传统的财务审计主要是决定一个单位的财务报表的公允性、合理性和准确性，并对此发表意见。对公共部门进行传统的财务审计及合法合规性审计是大多数政府审计机关的基本职能。自20世纪70年代后，公众已经不仅仅关心政府在财政资金和公共资源的使用上应“取之于民、用之于民”，而是更进一步关心资金、资源使用上是否“用得合理、用得经济”，国家审计也因此摆脱了单纯的财政财务审计的约束和局限，既关注审查政府和公共部门业务活动的经济性（Economy）和效率性（Efficiency），同时也要审查政府和公共部门的工作是否实现了既定的目标，评价工作的效果与成效（Effectiveness）。对公共权力机关的评价不仅以其是否遵循规则和程序来衡量，更以其是否完成或达成结果来衡量，国家审计的职能从对政府及公共部门的合法性合规性审计逐步转向对其取得的绩效（“3E”）进行审计。以美国审计署为例，在20世纪70年代至今，该署从事的财务审计比例已下降至不足10%，而经济性、效率性和效果性审计比例则占到了90%。我国自国家审计恢复重建开始就一直探索把绩效审计引入到审计工作中去，在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出了要“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”
自20世纪90年代以来，随着公众参与治理和服务型政府理念在西方国家的逐步兴起，作为完善国家治理的重要制度安排，面向政府和公共部门这些特定对象的国家审计受到越来越多的关注，同时也被赋予了更多的时代内涵。在公众参与治理的时代，以“3E”为特征的绩效审计已不能满足公众对国家审计职能定位的期待，这主要表现在以下几个方面：一是“3E”审计执行主体是由政府审计机关来执行的，主体是一元而非多元的；二是参与方限于审计机关和被审计部门，而不是包括社会公众和中介机构等在内的多方参与；三是审计机关在审计标准上过于强调了数量性，对与公众利益攸关的“公平性”和“可持续性”关注不足；四是在审计信息结果反馈上，公众只是被告知而不能直接参与到对政府履行受托责任的问责中。提高公众参与性是国家审计职能的一个重要演进趋势和发展方向，是对公众参与治理背景下绩效审计职能的丰富和完善，是国家治理在迈向“善治”进程中的必然结果。公众参与治理理念直接促进了对绩效审计职能的重新审视和拓展，这是一个公共行政模式由“权利至上”发展到“责任至上”的进化历程，其核心特征是对政府绩效及其责任的高度关注。它强调的是公众的知情权、政府透明度以及政府可问责性，产生的基础则源于公众的自主意识、批判精神、利益表达和主动参与精神。
三、公众参与治理背景下国家审计职能有效发挥的实现路径
在现代社会中，政府接受公众的委托进行国家治理，而国家审计职能的充分发挥则是为了确保政府能有效履行这种公共受托责任。随着公众参与国家治理的深度和广度不断提升，国家审计的职能定位已经由关注财政财务收支的合法合规性拓展到关注政府和公共部门活动的经济性、效率性和有效性，再不断拓展到国家治理的安全性、公平性和可持续性。在我国培育发展公民社会、建设和谐社会的今天，充分调动公众参与国家治理的主动性和积极性已成为必然之举。各级审计机关应在履行公共受托责任的过程中把公众作为重要的参与者，依法、理性、有序地引导公众广泛参与审计管理和审计监督，努力构建起公众参与国家审计工作的方式、渠道和机制，让公众不仅仅成为国家审计工作的“审视者”、“评价者”，同时还可以担当“指导者”、“建设者”的重要角色，这既有助于国家审计职能的有效发挥，也有助于国家审计更好地推动和服务国家治理。
（一）审计内容上应更贴近社会公众的切身利益
我国国家审计的最终目标是维护好全体公众的根本利益，与之相对应，审计工作应把社会公众最关心、最直接、最现实的问题列入重点内容，在审计项目选择上侧重于那些最能反映公众需求、对公众利益影响广泛的项目。现阶段我国正处于社会转型、经济高速发展时期，社会公平、社会保障、资源利用、生态环保、可持续发展等已成为社会公众非常关切的问题，和社会公众的自身利益息息相关。加强这些领域中热点难点问题的审计工作，既能提高社会公众参与社会治理的热情，同时也是对社会公众切身利益的有力保障。
（二）在审计程序上积极吸收社会公众的意见
各级政府审计机关作为国家审计职能的执行主体，在审计过程中应主动吸引公众参与到审计工作的各个程序环节中，包括审计目标的确定、审计方案的拟定、审计数据信息的收集、审计技术的选择、审计意见的反馈等等，虚心接受包括专家、企业、民间组织、个人以及媒体部门在内的不同方面利益主体的意见，充分利用调研座谈、听证、网络和新闻媒体公示等各种形式，搭建起公众提供信息和咨询建议的平台和渠道。公众直接参与到审计工作的决策和执行环节，也是其监督审计部门履行受托责任情况的有效途径，可以有效监督审计部门是否依法审计、文明审计、廉洁审计，是否按照客观、公正、公平的原则实施审计，这有利于不断规范审计行为，树立审计监督的权威性，提高审计工作的社会认知度。
（三）建立起审计结果信息公告和反馈机制
积极有效推行审计结果公告制度是保障政治民主和公共受托责任有效履行的关键措施之一。通过加强审计结果公告制度，将审计结果通过一定形式在一定范围内予以公开，可以让政府内部监督变为社会监督，并将审计执法纳入公众监督的视野。审计机关不仅要重视审计结果信息向社会公众的传递，同时还应关注公众对审计结果信息的反馈情况。审计结果信息的传递和反馈本身就是公众和审计机关之间相互交流、沟通和影响的双向过程。各级审计机关应设立专门的机构，安排专业人员把社会公众对审计结果的反馈信息进行收集、整理和加工，并在保证审计工作质量和审计结果客观公正的基础之上，研究如何将反馈信息运用于审计工作的各个流程环节中去。（赵鲁光）
参考文献：
1．刘家义：《国家审计与国家治理》，《中国审计》2011年第16期。
2．秦荣生：《公共受托经济责任理论与我国政府审计改革》，《审计研究》2004年第6期。
3．胡南薇等：《我国政府审计功能的多维立体观：公共治理理论下的解读》，《当代财经》2008年第9期。
4．戚振东等：《政府绩效审计：国际演进及启示》，《会计研究》2008年第2期。
5．蔡春等：《绩效审计论》，中国时代经济出版社2006年版。
6．UNESCAP：“What is Good Governance?”，http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp．
【关键词】 国家治理 公众参与 国家审计职能 实现路径
社会公众积极参与国家和社会的治理事务已成为当今民主社会的一种普遍现象。在公众参与治理的时代背景下国家审计职能的发挥有着更广阔的空间。在我国构建和谐社会、建设公共服务型政府的进程中，深入探究国家审计职能的定位及其作用发挥的实现路径，具有重要的理论价值和现实意义。
一、公共受托责任、国家治理与国家审计
（一）公共受托责任是国家治理的核心
在民主国家里，政府是通过人民民主选举产生的，政府事实上是接受人民的委托治理国家，政府的受托责任是一种公共受托责任。公共受托责任是因委托人即社会公众赋予的公共权力而产生，受托管理公共资源的公共权力机关的责任是履行财政、管理、规划和披露责任，受托机构的最终目标是实现社会公众利益的最大化。公共权力机关履行受托责任的过程即为国家治理，也就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事物进行控制、管理和提供服务，以确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民权益、保持社会稳定和实现科学发展。社会公众与政府之间的受托责任关系是国家治理的关键，当今政府职能转型与变革的方向就在于塑造更向公众负责、更为有效地履行公共受托责任的政府体系。正因为“权力的公共性”是公共受托责任的本质特征，公有权力是公共受托责任的本源、前提和基础，因此公共受托责任随着社会民主化进程而不断得到重视和发展。
（二）公共受托责任是国家审计的重要出发点
国家治理的过程需要各个公共权力机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责。作为国家治理系统的内生监督控制系统之一，国家审计服务于国家治理的决策系统，对国家执行系统实施监督和约束。国家审计通过公正和客观的评价政府是否负责和有效地管理公共资源并实现既定目标，帮助政府组织履行受托公共责任、改善公共管理绩效，从而增强公众对政府的信心，国家审计是国家治理的重要组成部分。
正如审计因受托责任的发生而发生、又因受托责任的发展而发展一样，国家审计产生于公共受托经济责任关系，并且随着公共受托经济责任关系的深化而不断得以发展。公共受托经济责任是受托管理公共资源的机构对其管理的资源所负有的责任。在公共受托经济责任中，委托人是公众，受托人是各级政府机关，受托人必须按照公众的要求受托管理资源，对公众负责，向公众报告，并且要接受公众的监督，公众与各级政府机关之间形成了委托代理关系。为了避免委托人和代理人之间的信息不对称可能导致的道德风险和逆向选择，有必要专门设置一个独立的机构对各级政府机关受托经济责任的履行情况进行审查监督。从这个意义上讲，国家审计是受公众的委托，依法对受托管理公共资源的各级政府机关和公有企事业单位公共受托经济责任的履行情况进行检查、评价并提出报告的一项具有独立性、综合性和专业性的经济监督活动。在国家治理这个大系统中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动国家实现良好治理。
二、公众参与治理背景下国家审计的职能定位
（一）公众参与治理是实现“善治”的必经之路
国家治理的目标取向是实现良好的治理（Good Governance，“善治”），即可以避免“无效治理”并使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公众对公共生活的合作管理，是国家与公民社会的一种新型关系。善治的实现有赖于公众自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公众的积极参与，其基础就是公民社会。正如联合国亚太经社理事会（UNESCAP）在《何谓善治？》（What is Good Governance?）中所指出的，治理成为善治的必要条件是腐败被减为最小程度，在决策过程中考虑少数人的看法以及倾听弱势群体的声音，并且该机构提出的善治的八个主要特征，即本质上是参与、具有公信力、积极回应、公平和包容、方向上达成共识、透明、有效用和效率、法治。自20世纪90年代以来兴起的公民治理理论强调的就是公众在国家治理中的重要地位和作用，公众应当在公共行政中扮演积极的角色，而建立面向公众、民众本位的服务型政府已成为全球改革的浪潮。现阶段，我国在建设和谐社会和服务型政府的进程中也把公众积极参与作为政府履行行政职能的重要环节。
公众参与治理理念强调的是各级政府应充分发挥社会团体、企业、个人等各类主体的潜力和能动作用，让公众积极参与到管理公共事务和提供公共服务的活动中，在这一过程中，公众应能充分享有公共管理事务的知情权、参与权和监督权，从而实现公众角色的实质性转变，即从过去的“象征性参与”到“真正的公众参与”的转变。实现公众参与国家治理的过程，同时也伴随着政府角色的重新定位和职能的不断转变，即从低效率政府向更高效率的政府的转变，从全能政府向有限政府的转变，从过度管制政府向授权分权政府的转变，以及从不透明政府向透明政府的转变。
（二）公众参与性是国家审计职能的拓展方向
善治下的政府是讲求效率和效能的政府、是公民广泛参与的政府。在国家治理迈向“善治”的过程中，作为国家治理大系统中重要组成部分的国家审计，其职能的发挥有着更广阔的空间。
传统的国家审计职能主要定位于经济监督方面，主要表现为对财政财务收支的审计，这是审计检查会计账目，监督财政、财务收支真实性、合法性的一种审计。财政财务收支审计履行的是一种监督国家财政的职能，这种传统的财务审计主要是决定一个单位的财务报表的公允性、合理性和准确性，并对此发表意见。对公共部门进行传统的财务审计及合法合规性审计是大多数政府审计机关的基本职能。自20世纪70年代后，公众已经不仅仅关心政府在财政资金和公共资源的使用上应“取之于民、用之于民”，而是更进一步关心资金、资源使用上是否“用得合理、用得经济”，国家审计也因此摆脱了单纯的财政财务审计的约束和局限，既关注审查政府和公共部门业务活动的经济性（Economy）和效率性（Efficiency），同时也要审查政府和公共部门的工作是否实现了既定的目标，评价工作的效果与成效（Effectiveness）。对公共权力机关的评价不仅以其是否遵循规则和程序来衡量，更以其是否完成或达成结果来衡量，国家审计的职能从对政府及公共部门的合法性合规性审计逐步转向对其取得的绩效（“3E”）进行审计。以美国审计署为例，在20世纪70年代至今，该署从事的财务审计比例已下降至不足10%，而经济性、效率性和效果性审计比例则占到了90%。我国自国家审计恢复重建开始就一直探索把绩效审计引入到审计工作中去，在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出了要“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”
自20世纪90年代以来，随着公众参与治理和服务型政府理念在西方国家的逐步兴起，作为完善国家治理的重要制度安排，面向政府和公共部门这些特定对象的国家审计受到越来越多的关注，同时也被赋予了更多的时代内涵。在公众参与治理的时代，以“3E”为特征的绩效审计已不能满足公众对国家审计职能定位的期待，这主要表现在以下几个方面：一是“3E”审计执行主体是由政府审计机关来执行的，主体是一元而非多元的；二是参与方限于审计机关和被审计部门，而不是包括社会公众和中介机构等在内的多方参与；三是审计机关在审计标准上过于强调了数量性，对与公众利益攸关的“公平性”和“可持续性”关注不足；四是在审计信息结果反馈上，公众只是被告知而不能直接参与到对政府履行受托责任的问责中。提高公众参与性是国家审计职能的一个重要演进趋势和发展方向，是对公众参与治理背景下绩效审计职能的丰富和完善，是国家治理在迈向“善治”进程中的必然结果。公众参与治理理念直接促进了对绩效审计职能的重新审视和拓展，这是一个公共行政模式由“权利至上”发展到“责任至上”的进化历程，其核心特征是对政府绩效及其责任的高度关注。它强调的是公众的知情权、政府透明度以及政府可问责性，产生的基础则源于公众的自主意识、批判精神、利益表达和主动参与精神。
三、公众参与治理背景下国家审计职能有效发挥的实现路径
在现代社会中，政府接受公众的委托进行国家治理，而国家审计职能的充分发挥则是为了确保政府能有效履行这种公共受托责任。随着公众参与国家治理的深度和广度不断提升，国家审计的职能定位已经由关注财政财务收支的合法合规性拓展到关注政府和公共部门活动的经济性、效率性和有效性，再不断拓展到国家治理的安全性、公平性和可持续性。在我国培育发展公民社会、建设和谐社会的今天，充分调动公众参与国家治理的主动性和积极性已成为必然之举。各级审计机关应在履行公共受托责任的过程中把公众作为重要的参与者，依法、理性、有序地引导公众广泛参与审计管理和审计监督，努力构建起公众参与国家审计工作的方式、渠道和机制，让公众不仅仅成为国家审计工作的“审视者”、“评价者”，同时还可以担当“指导者”、“建设者”的重要角色，这既有助于国家审计职能的有效发挥，也有助于国家审计更好地推动和服务国家治理。
（一）审计内容上应更贴近社会公众的切身利益
我国国家审计的最终目标是维护好全体公众的根本利益，与之相对应，审计工作应把社会公众最关心、最直接、最现实的问题列入重点内容，在审计项目选择上侧重于那些最能反映公众需求、对公众利益影响广泛的项目。现阶段我国正处于社会转型、经济高速发展时期，社会公平、社会保障、资源利用、生态环保、可持续发展等已成为社会公众非常关切的问题，和社会公众的自身利益息息相关。加强这些领域中热点难点问题的审计工作，既能提高社会公众参与社会治理的热情，同时也是对社会公众切身利益的有力保障。
（二）在审计程序上积极吸收社会公众的意见
各级政府审计机关作为国家审计职能的执行主体，在审计过程中应主动吸引公众参与到审计工作的各个程序环节中，包括审计目标的确定、审计方案的拟定、审计数据信息的收集、审计技术的选择、审计意见的反馈等等，虚心接受包括专家、企业、民间组织、个人以及媒体部门在内的不同方面利益主体的意见，充分利用调研座谈、听证、网络和新闻媒体公示等各种形式，搭建起公众提供信息和咨询建议的平台和渠道。公众直接参与到审计工作的决策和执行环节，也是其监督审计部门履行受托责任情况的有效途径，可以有效监督审计部门是否依法审计、文明审计、廉洁审计，是否按照客观、公正、公平的原则实施审计，这有利于不断规范审计行为，树立审计监督的权威性，提高审计工作的社会认知度。
（三）建立起审计结果信息公告和反馈机制
积极有效推行审计结果公告制度是保障政治民主和公共受托责任有效履行的关键措施之一。通过加强审计结果公告制度，将审计结果通过一定形式在一定范围内予以公开，可以让政府内部监督变为社会监督，并将审计执法纳入公众监督的视野。审计机关不仅要重视审计结果信息向社会公众的传递，同时还应关注公众对审计结果信息的反馈情况。审计结果信息的传递和反馈本身就是公众和审计机关之间相互交流、沟通和影响的双向过程。各级审计机关应设立专门的机构，安排专业人员把社会公众对审计结果的反馈信息进行收集、整理和加工，并在保证审计工作质量和审计结果客观公正的基础之上，研究如何将反馈信息运用于审计工作的各个流程环节中去。（赵鲁光）
参考文献：
1．刘家义：《国家审计与国家治理》，《中国审计》2011年第16期。
2．秦荣生：《公共受托经济责任理论与我国政府审计改革》，《审计研究》2004年第6期。
3．胡南薇等：《我国政府审计功能的多维立体观：公共治理理论下的解读》，《当代财经》2008年第9期。
4．戚振东等：《政府绩效审计：国际演进及启示》，《会计研究》2008年第2期。
5．蔡春等：《绩效审计论》，中国时代经济出版社2006年版。
6．UNESCAP：“What is Good Governance?”，http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp．
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