从经济责任审计视角看国家审计与国家治理
袁翠芳（审计署驻长春特派办）
2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。这一论断，进一步深化了社会主义审计的本质，赋予了国家审计新的内涵。
国家治理，就是对国家和社会的控制、管理和服务。实现良好的治理是每一个国家发展的客观需要。国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计的目标和方向就是推动国家治理的完善。
经济责任审计是审计机关通过对党政领导干部、国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计，以监督、评价和鉴证其经济责任履行情况的行为。经济责任审计作为一种内生的国家政治制度安排，是国家审计机关依法运用权力监督制约权力的重要方式，随着民主政治的发展和进步，在国家治理体系中扮演着越来越重要的角色。
一、我国经济责任审计的发展历程
1986年9月中共中央、国务院颁布的《全民所有制工业企业厂长工作条例》首次提出“厂长离任前，企业主管机关可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议”。同年12月，国家审计署发布《审计署关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，对企业厂长经济责任审计的内容作了具体规定。此后经济责任审计成为审计机关的一项新的任务。1998年1月，中纪委二次会议明确提出将经济责任审计作为一项制度在全国实行，“对国营企业、县（市）直属部门和事业单位，乡（镇）党委、政府主要领导干部，要实行离任审计制度，未经审计不得离任。有条件的地方可扩大范围。” 1999年，中办、国办印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，对审计的目的、意义、程序、审计内容、审计对象、审计时机等具体问题作了详细规定，标志着领导干部任期经济责任审计正式纳入国家审计范围。2010年10月，中办、国办印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，经济责任审计进入了新的发展时期。
二、国家治理导向下的经济责任审计
经济责任审计产生的理论基础是委托代理理论，经济责任实质上是一种“公共受托经济责任”，即政府官员应当按照法律规定取得公共资源，合理合法并经济地使用公共资源，从而最大限度地提高公共福利。公共资源的受托责任概念对于国家的治理过程非常关键, 政府官员能够在多大程度上意识到自己所承担的受托责任、法律又能在多大程度上保证政府官员勤勉尽职履行受托责任，是判断一个国家民主和法治程度的重要指针。
国家治理导向下的经济责任审计，是在公共资源的所有者国家与政府官员信息不对称的条件下鉴别和防范政府官员道德风险的有力工具。公共资源的所有者是国家，国家通过层层委托代理委托给政府官员进行经营管理，公共资源的实际控制权、决策权很大一部分都掌控在领导人员手中，部分领导人员就可能面临道德风险，利用职务之便为个人谋取私利，导致国有资产流失。国家治理导向下的经济责任审计通过对相关会计账项、对领导人员重大职务决策的审查，可以有效甄别领导人员在职期间各项经济活动的合法性和效益性，成为强有力的防范和制止道德风险的工具。
国家治理导向下的经济责任审计是甄别领导人员素质的有力工具。要实现公共资源使用的合法性和效益性，就需要具备专业胜任能力和素质的领导人员。只有领导人员的思想素质、管理素质、业务素质过硬，才有可能实现公共资源的保值增值。如何选择具备必要能力和素质的领导人员是组织部门的一项重要工作，国家治理导向下的经济责任审计，对领导人员任职期间的财政财务收支情况、重大经济决策情况、内部控制执行情况、个人经济责任情况进行全面的审查和评价，能够定量分析官员的工作绩效，能够对政府领导人员的各方面素质做出较为客观的评价。经济责任审计释放出的优良信号，能够有效地传递给组织部门，作为选拔任用高素质领导干部的重要参考指标。
三、国家治理导向下经济责任审计的重要意义
国家治理导向下的经济责任审计是我国现行政治制度下的必然选择，是适应我国政治、经济体制改革而产生的。从山东菏泽的厂长经理离任审计发展到全国范围的省部级党政领导干部经济责任审计，经济责任审计已经贯穿于干部任前、任中和离任的全过程，国家治理导向下的经济责任审计对于加强领导干部监督管理，促进党风廉政建设，维护民主法治，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。
1.客观评价公共受托经济责任的履行情况
民主政治制度发展到现阶段，责、权、利对等的观念已经深入人心。为了监督、评价领导干部经济责任的履行情况，需要由代表国家利益的国家审计机关对领导干部进行经济责任审计。通过经济责任审计，一方面能够摸清底数，便于国家掌握全社会范围的经济资源状况，以制定科学的发展政策；另一方面，也有利于明确前后任的公共受托经济责任，保证事业的可持续发展。通过领导干部经济责任审计，把领导干部的任期内政绩与公共受托经济责任的履行情况有机结合起来进行考核与评价，可以增强领导干部遵纪守法的自觉性和加强学习的主动性，做到慎用财权、理性决策，从而更好地履行公共受托经济责任。
2.从源头上揭露和防范风险
作为经济社会运行的“免疫系统”，国家审计具有预防、揭示和抵御功能。国家治理导向下的经济责任审计涉及党政领导干部整个任期，立足于财政、财务收支审计，目标在于明确党政机关领导干部受托公共经济责任的履行情况，往往能够发现并及时处理传统的财政、财务收支审计不易发现的问题，有利于揭露腐败和防范风险。另外，国家审计实行审计报告和审计结果公告制度，对于党政干部的违法违纪行为，具有较强的威慑力。全面推行经济责任审计，通过审计的监督、揭示和评价，将政府官员的权力约束在人民的授权范围之内，并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，促进权力与责任匹配，为从源头上预防和治理腐败提供了有力的保证。
3.促进管理创新实现国家良治
国家治理下的经济责任审计，能够揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进国家治理创新。经济责任审计涉及领导干部任职地区的经济社会发展全貌，包括能源及战略资源、地区财政金融稳定运行、国有资产安全资源和环境保护等各个领域，能够及时分析和反映地区经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，注重对发现的问题进行总结和归纳，从体制、机制、制度层面查找原因，提出改进意见与建议，为维护地区乃至国家经济安全提供可靠的信息，从宏观上为完善国家治理进而实现国家良治起到推动作用。
国家审计产生于国家治理，又为实现国家良治提供有效的服务。作为国家治理大系统中的一个监督控制系统，国家审计必须立足现实国情，不断采用更加富有创造性的工作方式和审计方法，不断提高审计效能提升审计能力，不断推动审计创新完善国家审计体系，推动政府工作更加廉洁高效、公开透明，努力促进实现国家良治。（袁翠芳）
国家治理，就是对国家和社会的控制、管理和服务。实现良好的治理是每一个国家发展的客观需要。国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计的目标和方向就是推动国家治理的完善。
经济责任审计是审计机关通过对党政领导干部、国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计，以监督、评价和鉴证其经济责任履行情况的行为。经济责任审计作为一种内生的国家政治制度安排，是国家审计机关依法运用权力监督制约权力的重要方式，随着民主政治的发展和进步，在国家治理体系中扮演着越来越重要的角色。
一、我国经济责任审计的发展历程
1986年9月中共中央、国务院颁布的《全民所有制工业企业厂长工作条例》首次提出“厂长离任前，企业主管机关可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议”。同年12月，国家审计署发布《审计署关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，对企业厂长经济责任审计的内容作了具体规定。此后经济责任审计成为审计机关的一项新的任务。1998年1月，中纪委二次会议明确提出将经济责任审计作为一项制度在全国实行，“对国营企业、县（市）直属部门和事业单位，乡（镇）党委、政府主要领导干部，要实行离任审计制度，未经审计不得离任。有条件的地方可扩大范围。” 1999年，中办、国办印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，对审计的目的、意义、程序、审计内容、审计对象、审计时机等具体问题作了详细规定，标志着领导干部任期经济责任审计正式纳入国家审计范围。2010年10月，中办、国办印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，经济责任审计进入了新的发展时期。
二、国家治理导向下的经济责任审计
经济责任审计产生的理论基础是委托代理理论，经济责任实质上是一种“公共受托经济责任”，即政府官员应当按照法律规定取得公共资源，合理合法并经济地使用公共资源，从而最大限度地提高公共福利。公共资源的受托责任概念对于国家的治理过程非常关键, 政府官员能够在多大程度上意识到自己所承担的受托责任、法律又能在多大程度上保证政府官员勤勉尽职履行受托责任，是判断一个国家民主和法治程度的重要指针。
国家治理导向下的经济责任审计，是在公共资源的所有者国家与政府官员信息不对称的条件下鉴别和防范政府官员道德风险的有力工具。公共资源的所有者是国家，国家通过层层委托代理委托给政府官员进行经营管理，公共资源的实际控制权、决策权很大一部分都掌控在领导人员手中，部分领导人员就可能面临道德风险，利用职务之便为个人谋取私利，导致国有资产流失。国家治理导向下的经济责任审计通过对相关会计账项、对领导人员重大职务决策的审查，可以有效甄别领导人员在职期间各项经济活动的合法性和效益性，成为强有力的防范和制止道德风险的工具。
国家治理导向下的经济责任审计是甄别领导人员素质的有力工具。要实现公共资源使用的合法性和效益性，就需要具备专业胜任能力和素质的领导人员。只有领导人员的思想素质、管理素质、业务素质过硬，才有可能实现公共资源的保值增值。如何选择具备必要能力和素质的领导人员是组织部门的一项重要工作，国家治理导向下的经济责任审计，对领导人员任职期间的财政财务收支情况、重大经济决策情况、内部控制执行情况、个人经济责任情况进行全面的审查和评价，能够定量分析官员的工作绩效，能够对政府领导人员的各方面素质做出较为客观的评价。经济责任审计释放出的优良信号，能够有效地传递给组织部门，作为选拔任用高素质领导干部的重要参考指标。
三、国家治理导向下经济责任审计的重要意义
国家治理导向下的经济责任审计是我国现行政治制度下的必然选择，是适应我国政治、经济体制改革而产生的。从山东菏泽的厂长经理离任审计发展到全国范围的省部级党政领导干部经济责任审计，经济责任审计已经贯穿于干部任前、任中和离任的全过程，国家治理导向下的经济责任审计对于加强领导干部监督管理，促进党风廉政建设，维护民主法治，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。
1.客观评价公共受托经济责任的履行情况
民主政治制度发展到现阶段，责、权、利对等的观念已经深入人心。为了监督、评价领导干部经济责任的履行情况，需要由代表国家利益的国家审计机关对领导干部进行经济责任审计。通过经济责任审计，一方面能够摸清底数，便于国家掌握全社会范围的经济资源状况，以制定科学的发展政策；另一方面，也有利于明确前后任的公共受托经济责任，保证事业的可持续发展。通过领导干部经济责任审计，把领导干部的任期内政绩与公共受托经济责任的履行情况有机结合起来进行考核与评价，可以增强领导干部遵纪守法的自觉性和加强学习的主动性，做到慎用财权、理性决策，从而更好地履行公共受托经济责任。
2.从源头上揭露和防范风险
作为经济社会运行的“免疫系统”，国家审计具有预防、揭示和抵御功能。国家治理导向下的经济责任审计涉及党政领导干部整个任期，立足于财政、财务收支审计，目标在于明确党政机关领导干部受托公共经济责任的履行情况，往往能够发现并及时处理传统的财政、财务收支审计不易发现的问题，有利于揭露腐败和防范风险。另外，国家审计实行审计报告和审计结果公告制度，对于党政干部的违法违纪行为，具有较强的威慑力。全面推行经济责任审计，通过审计的监督、揭示和评价，将政府官员的权力约束在人民的授权范围之内，并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，促进权力与责任匹配，为从源头上预防和治理腐败提供了有力的保证。
3.促进管理创新实现国家良治
国家治理下的经济责任审计，能够揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进国家治理创新。经济责任审计涉及领导干部任职地区的经济社会发展全貌，包括能源及战略资源、地区财政金融稳定运行、国有资产安全资源和环境保护等各个领域，能够及时分析和反映地区经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，注重对发现的问题进行总结和归纳，从体制、机制、制度层面查找原因，提出改进意见与建议，为维护地区乃至国家经济安全提供可靠的信息，从宏观上为完善国家治理进而实现国家良治起到推动作用。
国家审计产生于国家治理，又为实现国家良治提供有效的服务。作为国家治理大系统中的一个监督控制系统，国家审计必须立足现实国情，不断采用更加富有创造性的工作方式和审计方法，不断提高审计效能提升审计能力，不断推动审计创新完善国家审计体系，推动政府工作更加廉洁高效、公开透明，努力促进实现国家良治。（袁翠芳）
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