御史监察与审计监督既相互依附又形影不离——中国古代审计监督制度史简读
李援朝（安徽省阜阳市审计局）
中国古代审计监督的历史悠久，并在很大程度上与御史的经济监督纠结在一起。可以说，御史监察与审计监督，像一根古藤缠绕着一棵参天的大树，相互依附，形影不离。《中国古代审计史话》作者方宝璋教授认为，中国古代审计的一大特色，是监察机构具有很大部分的审计职能,并共同在治国治吏中发挥着重要作用。
一、审计思想萌芽发展于夏商周。
夏朝的大禹为公益事业最早建立了国家税赋制度，始创了会计、审计工作，即“会稽”（会稽Kuai Ji）工作。据司马迁《史记•夏本纪》记载：“自虞、夏时，贡赋备矣。或言禹会诸侯江南，计功而崩，因葬焉，命曰会稽。会稽者，会计也。” 在中国审计博物馆有《大禹杀防风》大型泥塑，讲述了大禹在绍兴茅山对诸候和方国缴纳贡赋的情况进行考功会稽活动，并痛斩防风居功自傲、违命迟到的典故。大禹，被公认为古代审计、会计制度的始祖。
在夏朝之后的第二个奴隶制王朝殷商的首都，遗址在现在的河南安阳市，被列为“中国七大古都”之一，也是与现代汉字有渊源关系的最成体系的文字——“甲骨文”的发源地。甲骨文作为中华民族最早使用的成熟文字，见证了祖先的聪明智慧，延续了中华文明，它对历史学、文字学、商朝的经济监督活动研究提供了重要的史料。我国最早的一部历史文献汇编《尚书•多士》记载：“惟殷先人，有册有典”。甲骨文中屡见“册”“典”二字，其字形像串好的许多竹简和双手捧着简册记簿在阅读。“有典有册”，也意味着进行会计、审计活动已经有了账册记录。
研究表明，从甲骨文的记载中可以看出商代经济监督活动的端倪。商代已经建立了税收制度，有了履行国家行为的“官厅会计”，出现了明确的会计凭证和简单的文字叙述式的记账簿，并设置相应的职官对贡赋税征收和开支进行审核、监督。商代还制定了《汤刑》，为征收税赋等财政经济活动监督提供了法律保证。商代宫廷设有“百官”，国家管理组织机构初具规模，其行政管理和监督体制分为“内服”和“外服”。所谓内服是指商王朝直接统治的地区，内廷政务管理职官主要有“宰”和“臣”，与商朝王室和商王的关系极为密切，从甲骨卜辞看，“宰”和“臣”的职能中都含有带有审计性质的监督职能。《周礼》记载，自商代开始就有“冢宰”一职，主要管理政府财计事务。外服是指直接统治以外的地区。这些外服诸侯必须对商王朝承担一定的义务，其中包括向商王朝贡纳人员、牛、龟甲、玉、弓等进贡物品，尤其是为商王室服役以及耕种藉田，更是关系到商王朝财政收入，商王十分重视，有时还亲自前往视察藉田。这些经济活动及贡纳过程都离不开带有审计性质的经济监督活动。
后来西周出现的具有审计职能的“宰夫”，其渊源则出于商代的“宰”，是当时政府主管审计的机构，并具有司法监督性质，主要对象是中央及地方政府官吏和机构。在中国审计博物馆“大宰的审计”部分，展出了一件“五年琱生簋”。簋是西周时一种盛食物的器具，和鼎配合使用，象征贵族的身份。这件西周时期的簋，器形庄重古朴，充满了商周青铜器的神秘和庄重。它的珍贵之处是器物内壁铸有的103字铭文。通高22.2厘米，口径21.9厘米，以饕餮纹为主要纹饰。五年琱生簋铭文上半篇珥已残，器内有铭文11行，103字。五年琱生簋（六年琱生簋、大口尊等）记叙了大宰琱生审计贡税一事。涉及琱生、召伯虎、止公、君氏、妇氏5个人物。召伯虎是周宣王及幽王的大臣，主管有关诸侯采邑主贡事项。君氏是周宣王之后，止公是君氏之父。据铭文记载，止公长期不交岁贡，大宰琱生叫召伯虎前来接受审计。召氏派遣妇氏与琱生、召伯虎进行商议。君氏一边为其父止公不纳贡税的过错开脱，同时又赂以召伯虎贵重的玉器“大璋”，召伯虎酬琱生以玉器“瑾圭”，欲使琱生不再追究。铭文记载的情况是了解西周宗法制度与土地制度的珍贵史料，所以五年琱生簋不仅是一件精美的青铜艺术品，也具有重要的史料价值，被古研究学者认为是社会文明进步的反映。也有人认为“五年琱生簋”记载了西周晚期一个贵族向国家工作人员行贿的内幕。这大概是中国古代史上有文字记载的一件最古老的行贿受贿案件了。
二、加强于秦汉的御史监督体制。
秦朝，是中国历史上一个极为重要的朝代。秦朝为了加强国家管理和地方政府机构建设，采用统一的货币、度量衡。皇帝下设丞相、太尉、御史大夫，其中“御史”掌管全国政治经济的监察事务，包括审计事务。由御史（御史大夫）审查各郡县上报的有关财政收支情况，创立了专职官吏审查上计报告这一新的制度，在我国审计史上是一个重要的发展时期。
上计制度，在此之前初成气候，称为“大计”，是三年一度所进行的国家财政经济方面的全面、综合的审核方式。 大计要对各项财政收支进行全面考核，后代帝王纷纷仿效，使其逐渐发展成为一个固定的制度，历史上称之为“上计”制度。汉代制定的《上计律》，规定上报不及时者治罪，计簿中欺谩不实者治罪。这样就把上计作为一项专门的法律制度固定下来。在以后每年全国上计时，御史大夫作为主持者之一，监督上计制度的贯彻执行。《汉书》有记载，皇帝每年“诏使丞相、御史问郡国上计长史、守丞以政令得失。”令御史督察上计制度，防止弄虚作假，御史作为掌管经济监察一职，在以后的封建社会历朝历代中都被承袭，“御史”制度一直影响着中国古代审计监督的体制机制。
当时，地方官上计时常舞弊﹐汉武帝时上谷太守郝贤因上计欺谩不实免官。虽然犯者要受重惩﹐但弄虚作假仍不断发生。汉宣帝刘询曾指出当时地方所上的计簿﹐是虚假不实的具文﹐他命令御史要加强对计簿的查对和核实。汉元帝时﹐御史大夫贡禹坦言：“有的守﹑相因有过而企图逃避法律的裁制﹐上计时便委使善于作弊者起草计书”。
三、相对独立于隋唐宋。
中国古代另一重要审计机构是“比部”。比部最初始于曹魏时期比部曹，后来发展为比部，是在尚书之下设置的掌管诏书、律令、勾检、勾复等事项的官职，就是复核、审查的意思，其职能很多都是具有审计性质的工作。“比部”一职作为我国历史上最早建立的独立审计机构，在审计史上曾起过重要作用。隋唐“比部”职责是稽核文账，考核官吏政绩。唐代对审计人员有严格的要求并加以考核，其标准是“明于勘复，稽失无隐”。“明于勘复”，即指必须把有关账籍审核清楚，以便正确反映财政经济活动；“稽失无隐”，有两层含义：一是指比部官员要充分、公正地揭露错误与弊端，二是要求比部官员自身要公正无私，刚直不阿，不得因私隐匿事实真相。这两条，既是对审计人员的最高要求，又是衡量和考查审计人员是否尽职尽责、忠于职守的执业准则。
特别是唐代，比部隶属于尚书省刑部，不受其它行政机构的干涉和控制，直接与刑法结合，进一步提高了审计的权威性，这是我国古代审计监督在组织形式上的一次重大变革。唐朝还在一些财计部门内部建立了较为严密的内部审核制度。
最早正式将审计监督活动冠之以“审计”一词的是南宋。据《宋会要》记载：“高宗建炎元年五月十一日，诏诸司专司、诸军专司，专字下犯御名同音者，改作诸军诸司审计司。”其意是南宋建炎元年(公元1127年)五月，为避免与皇帝宋高宗赵构名讳(“构”“勾”同音)，将诸军诸司专勾司改作诸军诸司审计司。后来又将诸军审计司、诸司审计司合称为“审计院”，以监督财政为专职，并有法律保证，成为名副其实的专业审计机构，这是我国最早将审计机构正式以“审计”一词命名的史料记载。
四、监审合一于元明清。
元代建立后，御史台司监察和审计监督。其中中央御史台“掌纠察百官善恶，政治得失”，中央御史台下设察院，负责对中央政府机构的审计，在与财政经济有关的部门内设置机构和人员分理审计兼理部分地方审计事务。在地方设置行御史台，为统领地方审计的常设机构，负责地方审计事宜。
明朝的监察机构“都察院”，将审计职能并入其中。都察院的组织规模相当庞大，人员配备也相当齐备。其基本职能囊括了财政、 民政、 吏政、狱政、军政等方面的全部监察和弹劾职权。
清朝设“都察院”，审计大权一统于都察院，使部察院在机构、地位和权威等方面，都比以前有所加强，其主要职责是“纠察百僚，纲维庶政”。都察院下设15道监察御史，以及巡仓御史、巡漕御史、 巡盐御史等职官，各自负责某一特定的审计监察事项。清朝末年，在筹划立宪过程中，曾拟设审计院。后来，爆发了辛亥革命，推翻了中国历史上长达两千多年的封建专制统治，清王朝欲推行专门的审计监督的设想未能实现。
综上的述，自夏商周到元明清，我国古代审计监督经历了从萌芽、发展到成熟和兴衰的演变历程，并沿着经济监察这条主线，构成了以御史制度的经济监察为经，以上计、比部制度、户部审计制度以及内部财务稽核为纬的基本格局。
以史为镜，可以知兴替，以人为镜,可以明得失。我国古代审计史是中华民族五千多年文明史的重要组成部分，是一笔宝贵的精神文化和物质遗产。我们认真研究中国古代审计监督史，对建设和完善有中国特色的社会主义审计监督制度，充分发挥审计监督在保障经济社会健康运行中“免疫系统”功能作用，传承和弘扬审计文化，有着重要的借鉴价值和实践意义。（李援朝）
一、审计思想萌芽发展于夏商周。
夏朝的大禹为公益事业最早建立了国家税赋制度，始创了会计、审计工作，即“会稽”（会稽Kuai Ji）工作。据司马迁《史记•夏本纪》记载：“自虞、夏时，贡赋备矣。或言禹会诸侯江南，计功而崩，因葬焉，命曰会稽。会稽者，会计也。” 在中国审计博物馆有《大禹杀防风》大型泥塑，讲述了大禹在绍兴茅山对诸候和方国缴纳贡赋的情况进行考功会稽活动，并痛斩防风居功自傲、违命迟到的典故。大禹，被公认为古代审计、会计制度的始祖。
在夏朝之后的第二个奴隶制王朝殷商的首都，遗址在现在的河南安阳市，被列为“中国七大古都”之一，也是与现代汉字有渊源关系的最成体系的文字——“甲骨文”的发源地。甲骨文作为中华民族最早使用的成熟文字，见证了祖先的聪明智慧，延续了中华文明，它对历史学、文字学、商朝的经济监督活动研究提供了重要的史料。我国最早的一部历史文献汇编《尚书•多士》记载：“惟殷先人，有册有典”。甲骨文中屡见“册”“典”二字，其字形像串好的许多竹简和双手捧着简册记簿在阅读。“有典有册”，也意味着进行会计、审计活动已经有了账册记录。
研究表明，从甲骨文的记载中可以看出商代经济监督活动的端倪。商代已经建立了税收制度，有了履行国家行为的“官厅会计”，出现了明确的会计凭证和简单的文字叙述式的记账簿，并设置相应的职官对贡赋税征收和开支进行审核、监督。商代还制定了《汤刑》，为征收税赋等财政经济活动监督提供了法律保证。商代宫廷设有“百官”，国家管理组织机构初具规模，其行政管理和监督体制分为“内服”和“外服”。所谓内服是指商王朝直接统治的地区，内廷政务管理职官主要有“宰”和“臣”，与商朝王室和商王的关系极为密切，从甲骨卜辞看，“宰”和“臣”的职能中都含有带有审计性质的监督职能。《周礼》记载，自商代开始就有“冢宰”一职，主要管理政府财计事务。外服是指直接统治以外的地区。这些外服诸侯必须对商王朝承担一定的义务，其中包括向商王朝贡纳人员、牛、龟甲、玉、弓等进贡物品，尤其是为商王室服役以及耕种藉田，更是关系到商王朝财政收入，商王十分重视，有时还亲自前往视察藉田。这些经济活动及贡纳过程都离不开带有审计性质的经济监督活动。
后来西周出现的具有审计职能的“宰夫”，其渊源则出于商代的“宰”，是当时政府主管审计的机构，并具有司法监督性质，主要对象是中央及地方政府官吏和机构。在中国审计博物馆“大宰的审计”部分，展出了一件“五年琱生簋”。簋是西周时一种盛食物的器具，和鼎配合使用，象征贵族的身份。这件西周时期的簋，器形庄重古朴，充满了商周青铜器的神秘和庄重。它的珍贵之处是器物内壁铸有的103字铭文。通高22.2厘米，口径21.9厘米，以饕餮纹为主要纹饰。五年琱生簋铭文上半篇珥已残，器内有铭文11行，103字。五年琱生簋（六年琱生簋、大口尊等）记叙了大宰琱生审计贡税一事。涉及琱生、召伯虎、止公、君氏、妇氏5个人物。召伯虎是周宣王及幽王的大臣，主管有关诸侯采邑主贡事项。君氏是周宣王之后，止公是君氏之父。据铭文记载，止公长期不交岁贡，大宰琱生叫召伯虎前来接受审计。召氏派遣妇氏与琱生、召伯虎进行商议。君氏一边为其父止公不纳贡税的过错开脱，同时又赂以召伯虎贵重的玉器“大璋”，召伯虎酬琱生以玉器“瑾圭”，欲使琱生不再追究。铭文记载的情况是了解西周宗法制度与土地制度的珍贵史料，所以五年琱生簋不仅是一件精美的青铜艺术品，也具有重要的史料价值，被古研究学者认为是社会文明进步的反映。也有人认为“五年琱生簋”记载了西周晚期一个贵族向国家工作人员行贿的内幕。这大概是中国古代史上有文字记载的一件最古老的行贿受贿案件了。
二、加强于秦汉的御史监督体制。
秦朝，是中国历史上一个极为重要的朝代。秦朝为了加强国家管理和地方政府机构建设，采用统一的货币、度量衡。皇帝下设丞相、太尉、御史大夫，其中“御史”掌管全国政治经济的监察事务，包括审计事务。由御史（御史大夫）审查各郡县上报的有关财政收支情况，创立了专职官吏审查上计报告这一新的制度，在我国审计史上是一个重要的发展时期。
上计制度，在此之前初成气候，称为“大计”，是三年一度所进行的国家财政经济方面的全面、综合的审核方式。 大计要对各项财政收支进行全面考核，后代帝王纷纷仿效，使其逐渐发展成为一个固定的制度，历史上称之为“上计”制度。汉代制定的《上计律》，规定上报不及时者治罪，计簿中欺谩不实者治罪。这样就把上计作为一项专门的法律制度固定下来。在以后每年全国上计时，御史大夫作为主持者之一，监督上计制度的贯彻执行。《汉书》有记载，皇帝每年“诏使丞相、御史问郡国上计长史、守丞以政令得失。”令御史督察上计制度，防止弄虚作假，御史作为掌管经济监察一职，在以后的封建社会历朝历代中都被承袭，“御史”制度一直影响着中国古代审计监督的体制机制。
当时，地方官上计时常舞弊﹐汉武帝时上谷太守郝贤因上计欺谩不实免官。虽然犯者要受重惩﹐但弄虚作假仍不断发生。汉宣帝刘询曾指出当时地方所上的计簿﹐是虚假不实的具文﹐他命令御史要加强对计簿的查对和核实。汉元帝时﹐御史大夫贡禹坦言：“有的守﹑相因有过而企图逃避法律的裁制﹐上计时便委使善于作弊者起草计书”。
三、相对独立于隋唐宋。
中国古代另一重要审计机构是“比部”。比部最初始于曹魏时期比部曹，后来发展为比部，是在尚书之下设置的掌管诏书、律令、勾检、勾复等事项的官职，就是复核、审查的意思，其职能很多都是具有审计性质的工作。“比部”一职作为我国历史上最早建立的独立审计机构，在审计史上曾起过重要作用。隋唐“比部”职责是稽核文账，考核官吏政绩。唐代对审计人员有严格的要求并加以考核，其标准是“明于勘复，稽失无隐”。“明于勘复”，即指必须把有关账籍审核清楚，以便正确反映财政经济活动；“稽失无隐”，有两层含义：一是指比部官员要充分、公正地揭露错误与弊端，二是要求比部官员自身要公正无私，刚直不阿，不得因私隐匿事实真相。这两条，既是对审计人员的最高要求，又是衡量和考查审计人员是否尽职尽责、忠于职守的执业准则。
特别是唐代，比部隶属于尚书省刑部，不受其它行政机构的干涉和控制，直接与刑法结合，进一步提高了审计的权威性，这是我国古代审计监督在组织形式上的一次重大变革。唐朝还在一些财计部门内部建立了较为严密的内部审核制度。
最早正式将审计监督活动冠之以“审计”一词的是南宋。据《宋会要》记载：“高宗建炎元年五月十一日，诏诸司专司、诸军专司，专字下犯御名同音者，改作诸军诸司审计司。”其意是南宋建炎元年(公元1127年)五月，为避免与皇帝宋高宗赵构名讳(“构”“勾”同音)，将诸军诸司专勾司改作诸军诸司审计司。后来又将诸军审计司、诸司审计司合称为“审计院”，以监督财政为专职，并有法律保证，成为名副其实的专业审计机构，这是我国最早将审计机构正式以“审计”一词命名的史料记载。
四、监审合一于元明清。
元代建立后，御史台司监察和审计监督。其中中央御史台“掌纠察百官善恶，政治得失”，中央御史台下设察院，负责对中央政府机构的审计，在与财政经济有关的部门内设置机构和人员分理审计兼理部分地方审计事务。在地方设置行御史台，为统领地方审计的常设机构，负责地方审计事宜。
明朝的监察机构“都察院”，将审计职能并入其中。都察院的组织规模相当庞大，人员配备也相当齐备。其基本职能囊括了财政、 民政、 吏政、狱政、军政等方面的全部监察和弹劾职权。
清朝设“都察院”，审计大权一统于都察院，使部察院在机构、地位和权威等方面，都比以前有所加强，其主要职责是“纠察百僚，纲维庶政”。都察院下设15道监察御史，以及巡仓御史、巡漕御史、 巡盐御史等职官，各自负责某一特定的审计监察事项。清朝末年，在筹划立宪过程中，曾拟设审计院。后来，爆发了辛亥革命，推翻了中国历史上长达两千多年的封建专制统治，清王朝欲推行专门的审计监督的设想未能实现。
综上的述，自夏商周到元明清，我国古代审计监督经历了从萌芽、发展到成熟和兴衰的演变历程，并沿着经济监察这条主线，构成了以御史制度的经济监察为经，以上计、比部制度、户部审计制度以及内部财务稽核为纬的基本格局。
以史为镜，可以知兴替，以人为镜,可以明得失。我国古代审计史是中华民族五千多年文明史的重要组成部分，是一笔宝贵的精神文化和物质遗产。我们认真研究中国古代审计监督史，对建设和完善有中国特色的社会主义审计监督制度，充分发挥审计监督在保障经济社会健康运行中“免疫系统”功能作用，传承和弘扬审计文化，有着重要的借鉴价值和实践意义。（李援朝）
| 【关闭】 【打印】 |
