摘  要：公共治理理论强调对公共关系的规范和管理应当基于普遍的民众参与，强调政府部门和非政府部门以及公民之间的合作。作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计亦需要公众的参与。基于此，本文试图对建立一种以政府审计部门为主导，多元化主体积极参与，专业审计与公众参与有效互补的一种新的审计模式进行积极探索。
    关键词：公共治理  公众参与  国家审计

    一、公共治理理论对国家审计的启示
    （一）公共治理理论概述
    公共治理理论形成于20世纪70年代，其内涵与治理概念的基本含义有着密切的联系。“治理”译自governance，原意是控制、引导和操纵。全球治理委员会将其定义为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续性的过程。
    公共治理理论是公共行政学引入治理概念并对其加以改造而形成的包括政府行政管理和公共部门管理在内的新的学科范示。公共治理代表了一种新的社会多元管理的模式。在这种模式下，确立了一种体现民主参与的治理理念，强调对公共关系的规范和管理应当基于普遍的民众参与，强调政府部门和非政府部门以及公民之间的合作，公民不再被视为管理或管制的对象，而是作为治理的主体来参与治理活动。因此，有学者将公共治理称为一种“公众广泛参与基础上的开放型公共管理。”
    （二）公共治理理论对国家审计的启示
    公共治理模式的重要特征之一就是治理主体的多元化，不仅仅只包括传统的政府部门，还包括各种层面在内的各种非政府非营利性组织、政府间和非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体的分层治理。国家审计，作为国家治理系统的重要组成部分，需要适应新的形势，积极探索公众参与式审计，建立一种以政府审计部门为主导，多元化主体积极参与、专业审计与公众参与有效互补的一种新型的审计模式，在确定审计项目、实施审计过程、进行审计评价、提出审计建议等过程中，充分听取和吸纳公众的意见和建议，让公众来做审计工作的“审视者”、“评价者”、“参与者”、“指导者”，更好地发挥国家审计在维护公众利益、促进国家善治中的积极作用。
    二、公众参与国家审计的现实意义
    公众参与国家审计是公众参与公共治理的有益探索，对公众、对国家审计、对国家治理都大有裨益，是一个多赢的创新之举，具有重要的现实意义。
    （一）公众参与国家审计是维护公众权益的重要途径
    人民主权理论告诉我们，人民主权是指国家的一切权力都来源于人民，人民是国家的真正主人和最高统治者。作为主权者的人民当然有权利去参与国家的事务、自己的事务。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 但是，受各种因素制约，我国公众参与治理的途径、手段等都不同程度受到限制。公众参与国家审计，则为公众参与公共事务管理提供了一个新的平台，这本身就是公众权利得到保障的一个体现，是社会民主建设的一大进步。同时，公众参与国家审计，可以让公众有充分表达自己意见的机会，就会使国家审计在项目的选择上更科学、更合理，更能体现公众的意愿，更能选择公众最关心、跟公众利益最相关的项目开展审计，从而让国家审计的资源更集中到维护公众利益上，更好地维护公众的根本利益。
    （二）公众参与国家审计是提升审计工作层次和水平的重要方式
    首先，公众参与国家审计可以使审计项目的制定更为科学。因为在这种模式下，审计项目都是在公众参与的基础上选择出来的，更能贴近公众的需求。其次，在审计过程中，因为公众的参与，可以解决审计人员在审计中遇到的有关专业知识不足的问题，可以共同查找存在的问题、分析问题的原因和共谋解决的措施，可以通过听取公众对一些民生项目的直观感受，更加科学地进行审计评价。再次，公众参与国家审计，可以有效促进审计意见、建议的整改落实。因为公众从审计项目确定开始，到审计实施直至最后的整改情况，都会有全面的了解。他们会时刻关注被审计单位是否在规定的时间内整改、整改是否到位，包括以后是否会有类似问题发生，从而促进了被审计单位的整改力度。另外，公众参与国家审计对审计工作本身也是一种监督，审计部门是否按照客观、公正、公平的原则实施审计，查出的问题是否如实反映等，公众都可以进行监督。这就对审计质量和水平提出了更高的要求，对审计部门的工作是一个促进。
    （三）公众参与国家审计是促进国家善治和社会和谐的重要手段
    公众参与国家审计让公共服务的受益对象能够有机会参与政府审计过程，使审计部门更直接、广泛地倾听民声、反映民意。这样，可以使审计机关避免脱离群众，闭门造车，实现审计工作的科学发展，进而更好地发挥国家审计在促进国家善治中的重要作用。同时，公众参与国家审计可以建立起政府与群众沟通的桥梁。通过吸收公众参与审计，“审”什么，让老百姓“点菜”；值不值，请老百姓“打分”，可以实现政府与公众间的良性互动，为推动民主政府、责任政府和廉洁政府建设，促进政府决策的透明、高效、廉洁，提升政府信用，实现国家善治将起到积极作用。另外，公众参与到审计过程中，更加客观反映情况和存在的问题，并通过审计使党委、政府能够及时了解可能产生社会矛盾的因素并采取有效措施加以应对解决，有助于融洽党群、干群关系，有利于社会的和谐。
    三、公众参与国家审计的实践与现状
    （一）公众参与国家审计的主要做法
    近年来，从审计署到地方审计机关，从审计项目的选择到审计结果的公开，从审计业务的开展到审计事业的科学发展等，都注重公众的参与。
    在有关审计法律法规和规划的制订方面，我国的《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计准则》、《“十二五”审计工作发展规划》等的制订都通过网络、电视、报刊等渠道公开征求公众的意见。在审计项目的选择上，2008年10月，云南省审计厅首次向社会公开征集年度审计项目，共有100项备选审计项目在网站和报纸上供公众选择，还留出空白供大家填写其他建议。2009年12月，无锡市也通过《无锡日报》、《江南晚报》刊登了“无锡市审计局2010年度项目计划征询公众意见活动公告”，首次向全社会公开征集审计项目，引起了社会各界的极大关注。在审计过程中，也积极征求公众的意见和建议。如在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计中，注重公众舆论信息反馈，注重以民意为导向确定审计工作重点。同时，审计机关多次组织来自人大、政协、民主党派的特约审计员对汶川地震灾后恢复重建跟踪审计工作进行督导调研，将他们对审计工作的建议专门研究采纳。无锡市则通过开展网上调查、通过走进社区与普通老百姓面对面等方式，了解居民对民生工程是否满意以及对民生工程的建议，采用问卷调查的方式收集市民对这些项目的绩效评价。在审计结果上，建立了审计结果公告制度，及时将社会公众关注、与人民群众生活息息相关的热点、难点及重点审计结果通过新闻媒体进行公告，扩大审计开放度和透明度，保障公众的知情权和监督权。另外，有关审计机关的工作动态、案件披露等在不影响国家安全、不泄密的前提下均向公众披露。有的审计机关还注重同公众的互动交流，加强信访举报工作，开展在线访谈、网上调查等。
    （二）公众参与国家审计的效果
    公众参与国家审计的效果主要体现在两个方面：一方面，国家审计通过与社会各界的互动大大增强了审计的影响力，为审计工作的开展营造了良好的氛围。在审计的全过程让公众直接参与进来，并置于群众的监督之下，使审计各项工作的开展更加切合实际、体现民情、顺应民心，赢得了群众的好评。还有，公众参与国家审计把民主监督、行政监督、舆论监督和审计监督紧密地结合起来，增强了审计整改的自觉性和主动性，为有效建立审计整改报告制度、审计整改协作机制、审计整改督查机制提供了有利条件。另一方面，公众参与国家审计打通了一条公众合理参与政府治理的通道，为公众和政府之间架起了一座新的桥梁。公众通过参与政府审计的不同环节，对于审计项目的选择、相关政策和项目投资、资金使用的绩效评价以及改进措施，他们可以充分发表自己的意见，并得到审计机关的高度重视和吸纳。这样就使得审计工作更加贴近民众，从而能够更加全面地了解政府相关政策的制定、相关部门对政策的执行等方面的情况，进而促进政府更好地履行对公众的责任，更好地维护公众的根本利益，让公众更满意，社会更和谐。
    （三）公众参与国家审计还存在的问题
    虽然公众积极参与到国家审计中，但是目前的公众参与制度还有待于实现有序参与、广泛参与、深度参与和有效参与。目前，公众参与国家审计主要存在的问题有:一是公众参与意识淡薄，参与能力不足。尽管我国近年来公众参与已得到愈来愈多的人接受与支持。但公众参与国家审计的主动性、自觉性和理性化程度不高。相当数量的公众对公众参与的热情较低，缺乏主动性，没有把公众参与当作自己应有的权利。二是政府对公众参与的认识不足，有人担忧，公众参与国家审计把审计发现和揭露的问题、矛盾，一下子暴露在大庭广众面前，会不会有损政府部门或企业的形象，给当地党委和政府添乱？还有人认为，审计专业性很强，公众能否有效参与？对公众参与国家审计的能力和效果持怀疑态度，等等。在这些忧虑和疑问中，有些地方就把公众参与国家审计仅仅作为形式，甚至连形式也省略，忽视公众应有的参与权利。三是公众参与渠道和方式需要进一步创新。公众参与国家审计还有很多亟待解决和创新的问题，以利于公众更好地参与到国家审计中。
    四、实现公众有序、有效参与国家审计的几点建议
    （一）适应形势，转变观念，牢固树立“公众参与式审计”的理念
    要进一步扩大公众在国家审计中的参与度，最首要的任务就是审计机关和审计人员转变思想观念的问题。要深刻认识到民主与法治是现代国家治理的两大基本特征，公众参与治理是大势所趋。要深刻认识到推进公众参与国家审计是贯彻党中央决策部署的根本要求。党的十七大提出“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，这些要求具有深刻而长远的指导意义。同时，公众参与国家审计也具有重要的意义，无论是对公众、还是对审计本身，甚至对社会和谐等都具有重要的作用。并经过实践证明，公众参与国家审计效果是良好的。为此，审计机关和审计人员要深刻认识到推进公众参与国家审计的重要意义，主动适应，顺势而为，牢固树立“公众参与式审计”的理念。
    （二）主动作为，认真实践，有序扩大公众在国家审计中的参与度
    一是在制定审计计划时应“问需于民”，变“关门审计”为“开门审计”。审计项目计划是审计工作的源头，选好项目，做好计划，才可能真正有效地发挥审计监督的效力和作用。因此，制定审计项目时要通过电视、报刊、网络等主要媒体主动征求公众的意见，让全社会共同来做审计计划。二是在审计过程中应“问效于民”。把群众是否满意和认可作为判断诸多审计项目效果的重要标准。在审计过程中，采取多种方式方法与群众谈心，向群众问效，听真话，察实情，准确判断审计项目的真实效益。在专业性程度较高的审计项目实施过程中，聘请行业内的专家参与审计评价工作，进一步提高审计评价的科学性和结论的可靠性。三是最终的审计结果应“公告于民”。 深化审计结果公告制度，继续稳妥推进审计公告，及时将社会公众关注、与人民群众生活息息相关的热点、难点及重点审计结果通过新闻媒体进行公告，增强审计的开放度和透明度。并且，要让群众看得见、愿意看、看得懂，有效保障群众的知情权。要坚持定期向人大、政协、民主党派等通报审计情况制度。要探索审计新闻发布会制度，加强审计宣传，及时对审计有关情况与公众沟通。四是审计建议和审计事业的发展应“问计于民”。在审计过程中，与被审计单位采取参与、合作的方式，尤其在提出审计建议的阶段，及时与被审计单位讨论审计中发现的问题，共同分析改进的必要性，并探讨改进的可行措施，从体制机制制度方面解决和改正存在的问题。紧紧依靠群众，注重加强同人大代表、政协委员、民主党派人士、无党派人士等的联系，经常听取他们的意见和建议，集中民智做审计，促进审计工作质量和水平的提升。五是切实搞好审计监督 “取信于民”。只有把人民的根本利益作为审计工作的最高目标，切实搞好审计监督，才能取信于民，才能得到公众的理解、认同和支持，才会有更多的公众参与到审计中来，才愿意向审计说真话、讲实情。
    （三）积极探索，开拓创新，确保公众有效参与国家审计
    公众参与国家审计还处于尝试摸索阶段，尚有许多方面值得继续探讨、研究和完善，最核心的当然还是要积极创新。首先是思路的创新。参与式审计毕竟是一种新的审计模式，会出现许多的新情况和新问题，要是不动脑筋、不求转变、不去主动作为就达不到预期效果。要加强对参与式审计的理论研究，包括参与式审计的理论基础、法律基础、现实条件、参与路径等进行系统研究，为参与式审计实践提供指导。其次是能力的创新。走参与式审计之路，除了上述需要审计理念上的转变外，对审计机关来说，最现实的问题就是审计人员的综合素质问题，这是我们面临的最大考验和挑战。参与式审计在审计的方式方法、取证手段、分析定性、结果利用等方面都有新的不同要求，迫切需要审计人员提升综合素质能力。同时，还要加强审计管理创新。公众参与到国家审计后，如何改进审计机关的管理，实现公众同审计机关的有序、有效互动与合作，最终实现公众的有效参与是关键。另外，还要在体制、机制、制度方面加强创新。努力破除阻碍公众参与国家审计的一些体制、机制障碍，让公众顺利参与到国家审计中来。同时，要建立一些有效的机制和制度，让公众参与国家审计有序化、规范化。（张华荣）

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