国家关键指标国际国内审计组织研究综述
审计署哈尔滨特派办审计研究会
【发布时间:2011年10月25日】
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    国家关键指标(Key National Indicators,KNI)是指公认的、用以衡量一个国家经济、社会、环境等各个方面发展状况的定量测量的主要信息。2007年,世界审计组织在墨西哥城召开第19届大会,成立世界审计组织国家关键指标工作组(the INTOSAI Working Group on KNI),主要研究最高审计机关如何参与KNI的制定和使用工作。我国审计署现为工作组成员,截至目前,派员参加了工作组召开的全部四次会议,并在北京成功举办了其中的第二次会议。笔者有幸参与了部分研究工作,下面,参考审计署历年研究工作的有关资料,对国家关键指标国际国内研究情况做一综述。
    一、国际研究综述
    (一)KNI工作组概况
    工作组是世界审计组织的下属机构,是为处理世界审计组织大会所提出的主题或建议中各个成员所关注的问题而组建的,负责处理各国最高审计机关关心的特定技术事宜(如民营化,环境审计),工作成果体现为出版特定主题的指南和最佳实践汇编。世界审计组织各成员可以根据各自兴趣自由加入工作组。
    KNI工作组属于世界审计组织目标3“知识共享和知识服务” 下的工作组。2007年,在世界审计组织第19届大会上,美国审计署主持的“以公认关键指标为基础的效益评价体系”议题,获得了与会代表的广泛关注。该议题清楚地表明,为了更好地履行审计职责,最高审计机关应发展和运用KNI,以更好地体现最高审计机关在社会上的作用,进一步提升其形象和效率。大会通过了美国审计署关于设立工作组继续研究有关事项的建议,决定由俄罗斯联邦审计院担任工作组主席,现有成员22个,观察员5个。
    ——职责:探讨最高审计机关如何参与KNI的制定和使用工作,促进世界审计组织各成员间在KNI领域的经验共享,以保证各国最高审计机关更好地开展对有关的KNI的审计。
    ——任务:鼓励各国最高审计机关与世界审计组织协同努力,以支持国家和国际层面上,经济、社会和环境领域的KNI的开发和利用工作。
    ——战略目标:1、支持最高审计机关建立以KNI为基础,对政府行为的效率和有效性进行评价的职能。2、支持世界审计组织在推动国家和跨KNI的开发和使用工作的国际化职能。
    (二)具体目标和研究分项
    1、具体目标和行动
    ——目标1:促进最高审计机关建立,为社会发展领域的国家和超国家KNI的开发和使用,策划设计通用方法的职能。
    行动:(1)采用现代IT技术和传统媒介相结合的形式,包括开发并维护主题网站,以建立经验交流的长效机制;(2)更新并推敲改进《世界审计组织术语表》中涉及KNI的内容;(3)建立世界审计组织各成员国开发、使用和审计KNI的方法和最佳实务的知识库,并为公共访问提供方便;(4)为各国最高审计机关参与KNI工作,以及协同世界审计组织发展培训委员会,为促进各国最高审计机关工作人员共享知识,提高相关技能开展的教育培训活动,开发操作指南和准则草案;(5)汇编整理KNI开发和使用领域的相关文献及国际经验。
    ——目标2:确保参与KNI开发和使用的世界审计组织成员及有关国际组织在信息和技术方面的互惠交流。
    行动:(1)协助参与KNI开发工作的各国最高审计机关和有关国际组织之间建立现代化的互动机制;(2)为KNI体系的计划、实施和维护编制《白皮书》。
    ——目标3:鼓励开展各种试点项目,以测试KNI体系实施和监督的可操作性。
    行动:(1)为试点项目的开发和支持,制定行动计划。开展效益测评并公布结果;(2)在区域性合作的框架下建立KNI知识库。
    ——目标4:通过世界审计组织成员国及参与KNI开发和使用的国际组织,向未建立KNI体系的成员国政府进行宣传和交换意见,推动政府在相关领域的工作。
    行动:(1)推动未建立KNI体系国家的最高审计机关参与相关领域的工作。就KNI的使用交换意见;(2)推动KNI工作组相关活动成果在政府和公众间的信息传播。
    2、工作组研究项目
    工作组目前正开展若干分项目,具体如下:
    ——起草“在知识经济和知识社会环境下国家关键指标的良好实践”报告(匈牙利审计署负责协调);
    ——对KNI的开发和使用中的国际经验的回顾(拉托维亚审计署负责协调);
    ——协助独联体国家的KNI体系的实施和监督,开发绩效审计(俄罗斯联邦审计院负责协调);
    ——编撰KNI词汇库(美国审计署负责协调)。
    (三)四次会议情况
    1、第一次会议
    2008年5月19日至23日,KNI工作组第一次会议在俄罗斯莫斯科召开。中国、匈牙利、墨西哥、巴基斯坦、美国及东道国俄罗斯等16个工作组成员国,加拿大等4个观察员,以及经合组织、世界银行两个机构代表,共39人出席会议。余效明副审计长率中国审计代表团一行三人参会。
    大会主要讨论了KNI的重要意义,探讨最高审计机关如何参与KNI的制定和使用工作,研究KNI工作组的职权范围、议事规则和2008年及2009—2010年工作计划。
    俄罗斯联邦议会下院国家杜马第一副主席以及美国审计署、经合组织、俄罗斯联邦统计局的代表分别向大会作介绍性报告。报告普遍认为,随着国家的不断发展,面临越来越多的问题,人民对政府的期望也在不断增加,如何明确政府的责任,如何对政府的工作效率、效益、工作的透明公开、目标的完成进行评估,面临很多困难,而建立和使用KNI体系,是解决这些问题的基本方法。
    大会针对“最高审计机关在国家关键指标形成及使用过程中的角色”这一主题,进行了热烈的讨论。一些国家的审计长介绍了本国关键指标制定和使用情况,以及存在的问题。从介绍情况看,各国在建立和使用KNI工作方面进展不一,差距较大。俄罗斯等国家已经通过法律等形式,确定了KNI;意大利等国最高审计机关正尝试自己选择指标,并据此开展审计工作;巴基斯坦、瑞士等国则已经建立了一套指标体系或其他监督体系(其中包含指标)。这些国家在审计过程中都使用了KNI进行评估或评价。但是大多数国家认为,指标体系尚不健全,还在不断发展和完善的过程中。
    从此次会议介绍的情况和形成的共识来看,KNI的建立和使用是世界各国的发展方向。工作组主席、俄罗斯联邦审计院院长斯捷帕申指出,KNI工作组最终的目标,不仅仅是确认各国的通用指标,在全球竞争舞台上区分成功者与失败者,还应包括透明公开地进行国家发展战略的设计、执行和效率评价;利用KNI,可以对国家政策进行监控,同时也可以引导国家的改革发展方向。
    2、第二次会议
    2009年4月21日至22日,KNI工作组第二次会议在中国北京召开。KNI工作组主席、俄罗斯联邦审计院院长斯捷帕申,乌克兰审计院院长西蒙年科等16个国家最高审计机关以及经合组织的34名代表参加了会议。
    刘家义审计长出席开幕式并致辞,他指出,KNI工作组是世界审计组织的重要专业课题研究机构,其目标是促进世界审计组织各成员国之间在KNI领域经验共享,以保证各国最高审计机关更好地利用KNI开展审计工作。当前金融危机正在全球蔓延,社会公众对政府的期望不断增加。政府工作是否透明,目标是否完成,如何对政府工作进行评估,促进政府改进工作是摆在各国政府和最高审计机关面前的共同课题。KNI是评估国家发展进步、改进政府绩效和强化政府责任的重要工具,在全球金融危机背景下研究、建立和使用KNI,对促进政府政策目标的实现,帮助国家最高审计机关有效履行审计职责,具有更加重要的意义。
    本次会议讨论了工作组相关工作情况及2009-2010年工作计划,就“国家关键指标体系的开发和使用的概念性方法”的议题进行了研讨。总结回顾了2008年第一次会议以来的工作概况,宣布工作组已完成并签署“世界审计组织与经合组织在测评社会进步领域的合作备忘录”,在KNI词汇表的编撰、开发和使用KNI的经验汇编以及KNI试点项目等方面取得了进展。大会报告指出,面对全球金融危机,需要建立能够保证国际金融和经济进程的透明性、问责制的具体化的机制,需要建立被广泛认可和接受的指标、标准、评估体系和监督方法,世界审计组织在KNI领域的工作将为各国政府决策产生具体而微的积极影响。
    从研讨的情况看,首先,各国充分肯定应积极鼓励各国政府制定关键指标体系,但最高审计机关所发挥的作用值得研究,如何在不损害最高审计机关独立性的前提下,积极主动地发挥最高审计机关的作用和职责是我们所面临的核心课题。其次,如何充分考虑指标体系中各项评价指标的平衡性,已经成为各国最高审计机关在应用KNI进行评价所面临的普遍难题。第三,各国普遍关心最高审计机关应用KNI的审计实践。第四,使用指标体系对最高审计机关本身的绩效和发展情况进行评估成为KNI领域研究的新方向。
    3、第三次会议
    2010年4月5日至8日,KNI工作组第三次会议在哈萨克斯坦阿斯塔纳召开。中国、奥地利、保加利亚、芬兰、印度尼西亚、匈牙利、拉托维亚、巴基斯坦、波兰、俄罗斯、斯洛伐克、美国和东道国哈萨克斯坦等13个工作组成员国代表,以及观察员国吉尔吉斯斯坦代表,共33人出席会议。国际司周文华副司长率中国代表团一行三人参会。
    会议由KNI工作组主席、俄罗斯联邦审计院院长斯捷帕申主持。哈萨克斯坦参议会副主席、总统助理、财政部长分别作了关于哈萨克斯坦经济发展、预算管理等方面的介绍性报告。奥地利、保加利亚两国代表作为工作组新成员作了介绍性陈述。拉脱维亚代表回顾了KNI发展和应用方面的国际经验,匈牙利代表介绍了本国在KNI领域的试点情况,俄罗斯代表介绍了独联体框架内KNI试点项目的情况,芬兰、斯洛伐克代表分别介绍了本国的KNI体系或者相关文件要求。会议重点讨论了美国提交的KNI词汇指南草案和俄罗斯提交的《白皮书》框架,并提出了修改意见。
    会议认为,KNI词汇指南的编撰、KNI试点项目以及经验汇编等方面都取得了新的进展。会议决定,以俄罗斯提交的《白皮书》框架为基础,起草工作报告,由KNI工作组主席、俄罗斯联邦审计院院长斯捷帕申在2010年11月南非开普敦举行的世界审计组织大会上向世界审计组织理事会作报告研究成果。
    4、第四次会议
    2011年4月13日至14日,KNI工作组第四次会议在芬兰赫尔辛基召开。中国、芬兰、亚美尼亚、奥地利、保加利亚、丹麦、匈牙利、印度尼西亚、拉脱维亚、立陶宛、俄罗斯、斯洛伐克和南非最高审计机关的33名正式代表,以及来自白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦的3名观察员参加会议,全球报告倡议组织也应邀出席会议并发表报告。国际司周维培司长率中国代表团一行三人参会。
    会议由KNI工作组主席、俄罗斯联邦审计院院长斯捷帕申主持。与会各国报告了关于KNI体系的开发以及最高审计机关使用KNI的情况报告,并就在审计工作中如何选取和运用KNI进行评价进行了讨论。
    芬兰审计署审计长波斯提作了《问责制下实现代际公平的国家关键指标》的工作报告,阐述了在全球环境、经济和社会的不平衡的系统风险不断提高的情况下,有必要提高国家和全球层面的系统管理。针对不同政策领域和不同国家之间的联系中,跨金融部门与实体经济之间的联系,经济与环境之间的联系,是代际公平的核心问题。代际公平应该在国际和国家层次上采取有效的问责制,最高审计机构是保证和促进问责制实现的权威机构。
    俄罗斯代表作了《利用信息技术对关键国家指标评估的可行性》的报告,阐述了该国最高审计机关利用信息技术对关键国家指标进行评估的方法定义、数据采集、分析过程和评估统计结果,对信息技术在管理和审计上的发展,综合审计的框架、指标和实践进行了展望。
    全球报告倡议组织代表阐述了该组织与世界审计组织KNI工作的相关性和合作前景展望。
    会议还初步讨论了2011-2013年的工作组工作计划。2011年,KNI工作组将研究KNI在审计组织活动中的选择方法,KNI选择对评估全球经济不平衡的方法和信息支持。2012年,调查KNI用于评估国家和跨国家的项目和项目审计的可能性,分析在国际比较中使用KNI的可能以及建议。2013年向世界审计组织大会报告工作情况。
    会议决定,KNI工作组第五次会议将于2012年在拉脱维亚召开。
    二、国内研究综述
    (一)中国代表团有关发言和报告
    第一次会议,中国代表团向会议提交了“发挥审计机关在国家关键指标开发和使用中的作用”的书面发言。我署代表指出,KNI涉及到一个国家的社会、经济、文化、环境等各个方面,评价和利用这些指标,可以成为我国审计工作的一个发展方向,也是效益审计的一个基础。目前在财政、环境等效益审计中,都使用了相关指标进行评价。因此,KNI审计工作可以与效益审计结合进行,把评价和利用指标作为效益审计的一个切入点。根据我国审计实际,利用指标发展效益审计。会上俄罗斯与美国等国均表示赞成并接受我代表团的意见。
    第二次会议,刘家义审计长在开幕式上致辞指出,中国审计署作为KNI工作组的成员,一直以积极开放的态度支持工作组的工作,派出专家参与相关问题的研讨。在审计实践特别是绩效审计实践中,中国审计机关特别重视收集国家有关经济、社会、生态、环境、文化、资源、民生等方面的关键指标信息,积极研究运用相关指标开展工作,在环境、教育、医疗卫生、社会保障、固定资产投资等审计领域取得了良好成效。
    中国代表团向会议提交了“中国科学发展的相关测评指标及其审计运用”论文。介绍了中国审计署探索符合中国国情的绩效审计模式,综合运用经济发展指标与环境指标,开展环境审计、民生资金审计、建设项目审计等方面的的具体做法。引起与会代表的热烈讨论。
    第四次会议,中国代表团向会议提交了“中国科学发展关键指标的审计运用及展望”论文,介绍了中国审计署“十一五”时期积极运用关键指标开展审计的经验,及加强审计监督、促进“十二五”规划顺利实施的工作意见。多国代表对中国审计署在饮用水安全审计调查、节能减排审计调查中运用关键指标进行评价的实例表示了浓厚的兴趣,并对中国审计署在十二五规划期间积极运用关键指标,加强对有关指标落实情况监督检查,全力服务于经济社会发展的有关设想给与了高度评价。
    (二)我国研究现状
    1、我国在KNI审计实践方面开展了切实有效的工作。
    近年来,审计署不断提升审计工作的主动性、宏观性、建设性、开放性和科学性,以更好地适应新形势、履行新使命。紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线,把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为出发点和落脚点,认真履行审计监督职责,严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪案件,更加注重从体制机制制度层面揭示问题、分析原因和提出建议,充分发挥审计的“免疫系统”功能。
    “十一五”时期,各级审计机关积极收集研究并综合运用关键指标开展审计工作,取得了良好的成效。一是加强了与国家相关部门的沟通合作,通过各种渠道经常性收集掌握与审计目标相适应的经济、社会、生态、环境、文化、资源、民生等方面的测评指标。二是综合运用经济发展指标与环境指标,大力开展环境、民生事项、政府投资和以政府投资为主的建设项目等领域审计。多年来,审计署先后组织实施了“三河一湖”水污染防治资金审计、南水北调东线工程环境资金专项审计调查、青藏铁路环境保护资金审计、环渤海13市水污染防治资金专项审计调查、“三河三湖”效益专项审计调查、企业节能减排情况专项审计调查、国外贷援款环境项目专项审计调查、长江上游水污染防治资金专项审计调查等环境审计项目,综合运用经济发展指标与环境指标对审计事项进行评价,探索符合中国国情的环境审计模式。加大了对涉及老百姓的教育、社会保障、医疗卫生等民生事项的审计力度,尝试运用相关测评指标评价民生政策的落实情况。
    2011年,审计署下发了《审计署关于加强审计监督促进“十二五”规划顺利实施的意见》,这是我国各级审计机关自觉运用KNI开展审计工作的纲领性文件。意见指出,“十二五”时期的审计工作要以促进“十二五”规划的顺利实施为着力点,继续坚持以真实合规性审计为基础,全面推进绩效审计,按照“十二五”规划的各项要求,深化和加强宏观经济政策贯彻落实情况审计、涉农资金和项目审计、政府重大投资项目和灾后重建等重特大公共事件跟踪审计、资源环境审计、科技进步和自主创新情况审计、重点民生工程和民生资金审计、经济责任审计、涉外审计等12个方面的重点工作。
    2、我国在KNI审计理论方面进行了积极有益的探索。
    各级审计机关及时总结多年绩效审计经验,在KNI审计理论方面积极探索。如2007年,审计署出版了《公共支出绩效审计研究》,系统阐述了对使用公共财政资金的不同领域、不同部门的测评指标。2008年,河南省审计厅出版了《政府绩效审计》,对公共投资项目、公共资源管理和使用、政府环境管理等方面的绩效评价指标体系进行了研究。2010年,审计署开展了国外贷援款项目绩效审计评价指标体系的研究,确定了绩效审计的评价目标及绩效评价指标的基本框架,对外资项目绩效审计评价进行了有益的尝试。2011年,江苏省审计厅出版了《绩效审计指南》,介绍了该省在财政专项资金绩效审计、国有企业绩效审计、政府投资项目绩效审计、资源环境绩效审计等方面的实践经验和案例,和财政资金绩效审计评价指标体系的研究情况。
    另外,各级审计机关还通过《审计研究》、《中国审计》、《中国审计报》等国家级刊物、报纸,宣传在运用KNI开展审计工作方面的成功经验和理论研究情况。
    3、我国在KNI研究方面仍存在不足。
    一是没有形成整体合力。如前所述,我国在KNI的审计实践和理论研究上均取得一定成果。但各级审计机关、审计署内部各司局各自为战,没有有效整合资源,把KNI的研究与发挥审计“免疫系统”功能有机结合。KNI的研究不成体系。
    二是缺乏正常组织机构。我国加入KNI工作组以来,该项研究工作由国际司和法规司牵头,虽然一直有专人负责,但没有成立正常的组织机构。2011年2月,审计署正式成立工作组,改变了这一状况。
    三是宣传工作力度不够。截止目前,国内审计人员对KNI的了解,仍仅限于少数人,广大战斗在审计实践和理论研究一线的审计人员知之甚少。另外,在对外交流方面,也仅限于每年参会提交一篇论文,宣传介绍我国政府审计在促进经济社会健康快速发展、发挥“免疫系统”功能的实践经验和成效方面力度不够。(执笔人:段红涛  张琦)
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