关于推进地方财政绩效审计的几点思考
詹红梅（吉林省审计厅）
【摘要】 本文结合多年的财政审计实践，从财政审计大格局的维度，以财政绩效审计立意，论述了地方财政绩效审计是现实社会的必然要求、明确推进地方财政绩效审计的主体针对性和推进地方财政绩效审计应解决的几个问题。
【关键词】 地方审计 财政审计大格局 财政绩效审计
近年来，审计署从理论和实践上提出了一些新的概念和谋略，其中包括财政审计大格局、关注预算执行效果和推进绩效审计、财政决算审计、国家审计是国家治理的重要组成部分等。从审计的深层次看，绩效审计是审计发展的必然选择。所谓绩效，从管理学的角度，是组织期望的一种结果，是为实现目标而展现在不同层面的有效输出。绩效审计，必需立足这一基点去实施。有关方面的绩效审计，多有专家学者进行研究和探索。现就财政审计大格局框架下的地方财政绩效审计发表几点看法，以与同仁进行商榷。
一、地方财政绩效审计是现实社会的必然要求
在当前乃至今后的地方经济社会发展中，公共财政资金仍然占有主导地位，其绩效仍是社会关注的重点之一，财政绩效审计是现实社会的必然要求。
首先，从决策层面看，需要财政资金绩效的真实反映。重大公共财政资金的投向和使用，是由地方各级党委政府集体决策的。决策实施后，决策层需要对实现目标进行分析，就其决策绩效进行评估，然后对决策问题和决策目标进行确认，对其治理进行选优和决断。在这种情况下，决策层面需要的是财政资金管理使用绩效的真实反映，是再决策的重要依据。地方审计实现围绕中心、服务大局的目标，就应顺应这种决策需求，积极推进地方财政绩效审计，客观真实地反映重要财政资金的使用绩效，实事求是地揭示公共财政资金使用中存在的突出问题，公正负责地进行评价，以更好地服从服务于党委政府的中心工作。
其次，从执行层面看，亟需财政资金绩效的具体判断。在地方，财政资金使用领域广、执行部门多、经济责任大，在党委政府决策后，需要在执行层面有效地对决策进行执行，实现决策的目标和任务，确保财政资金的应有绩效。但是，在决策执行过程中，由于管理、使用、设计、施工等过程中存在不可预测的不利因素，导致影响资金绩效的应有预期。针对这种态势，亟需地方各级审计机关跟进实施绩效审计，对资金绩效进行具体判断，并逆向追踪影响绩效因素，从计划、目标、资源、过程、流程、组织、管理等环节实施评估，实行评价鉴证，既有利于决策选优和决断，又可在执行层面推进整改。
再次，从社会层面看，公众更加关注财政资金的绩效。公共财政资金是纳税人缴给国家的钱，需要更好地惠及民生、改善民生。在当前官民信息尚不对称、财政资金使用还不透明的情况下，社会公众日趋关注财政预算执行、财政资金使用效益和财政资金投向的公平公正性。在这种社会需求氛围中，地方审计机关有责任积极推进财政绩效审计。要围绕社会关注的热点重点问题，组织开展民生工程、民生事业、社会建设、突发公共事件等财政资金的绩效审计，推动财政资金使用的公平正义，防止损失浪费、徇私舞弊和腐败现象，使财政资金普惠和维护人民群众的现实利益。
二、明确推进地方财政绩效审计的主体针对性
正是财政资金使用具有明显的宽泛性，其绩效审计是其他绩效审计的集合，是所有绩效审计的集中反映。财政绩效审计不仅是关注财政收支的绩效，而是要扩展到与之相关的经济社会管理活动以及财政体制机制方面。因此，在推进财政绩效审计中，尤其要注意其关联度、覆盖面和针对性。
一是突出政府投资项目绩效审计。政府投资建设项目，经过了申请、审批、立项等程序，纳入了财政预算，属于财政审计大格局的重要审计目标。政府投资项目的绩效水平与财政绩效关联度极高，对财政绩效有着直接影响。所以，在财政绩效审计中，要从关注预算执行效果出发，突出政府投资项目绩效审计。无论是“两个报告”还是专项审计报告，都要客观反映政府投资项目绩效情况，以推动以后在项目建设上选优决策。
二是着眼民生社会项目绩效审计。事关改善保障民生和促进社会事业建设的财政资金，通过转移支付等多种预算渠道拨付，其表现形式不再是简单的财政收支或真实合法，而包容着一定的经济效益和较高的社会效益。在实施审计中，要从传统的真实合法审计向真实合法与绩效审计并重转变，同时向当地政府和人大常委会报告绩效情况，推动地方政府和财政部门进一步优化财政支出结构，提高资金使用效益。只有正确反映绩效水平，才能发挥审计的建设性、服务性和参与国家治理的作用。
三是着力资源环境项目绩效审计。为保护利用资源环境，国家投入了大量财政资金，是财政预算的重要组成部分。资源环境的财政投入，有着经济与社会及生态、短期与长期、显性与隐性、国家与公众的效益。因此，财政绩效审计必须纳入资源环境项目绩效情况，通过实施审计和评估，以绩效评价推动加强资源和环境保护工作，促进经济发展方式转变和可持续发展，不断改善生产生活条件，增强经济社会发展后劲。
四是加强财政安全项目绩效审计。财政审计大格局包含了政府性资金的全部审计，政府性债务资金直接影响着财政安全，而财政安全又关系着财政的应有绩效，各个环节相互作用。基于这种利害关系，政府性债务作为地方财政的安全项目，应纳入财政绩效审计的范畴。通过审计政府举债规模、建设项目、资金投向、预算效益、实际达效、公众评判和报告绩效水平，促使地方政府规范债务管理，谨慎举债建设，降低财政风险。
三、推进地方财政绩效审计应解决的几个问题
财政绩效审计作为推动管理、挖掘问题、促进发展、实施“免疫”的目的，就要清晰审计目标，加强管理，以职业化的心态掌控财政绩效审计。当前应解决好以下问题：
第一，要解决好统筹谋划。财政审计是地方审计的重中之重，是统领其他审计的制高点。推进财政绩效审计，关键环节是解决好统筹谋划问题。要将财政绩效审计作为核心审计，自上而下进行统筹部署，加强组织领导，确保财政绩效审计有序常态开展。要加强地方审计干部的审计能力建设，以不断适应财政绩效审计的需要。在推进财政绩效审计中，要勇于解放思想，创新思路，摒弃传统思维，遵循审计规律，提高审计绩效。
第二，要解决好计划管理。财政绩效审计有着明显的、较高的重点性、层次性和复杂性，其本身的特性决定了需要强化审计项目的计划管理工作，确保绩效审计的明确立项和预期效果。在财政绩效审计中，既要有一个区域的全盘规划，又要有一个审计机关的年度计划；既要有长期的目标计划，又要有近期的实施计划；既要有明显的立项计划，还要有质量目的的预期计划，通过计划管理，实现目标、目的上下贯通，整体推进，平衡发展，使之产生叠加效应。
第三，要解决好组织方式。财政绩效审计中审计客体具有多重性，审计目标呈现多样性，而地方审计机关又有着明确的细化分工，审计资源有着一定的局限性，这就需要在加强审计项目计划管理的同时，切实解决好审计组织方式问题。要以预算执行绩效审计为“轴心”，以其他绩效审计为“配伍”，在组织方式上加大创新力度。立足财政绩效审计，在审计资源、审计内容、审计方式、审计取向上进一步融合，在审计目标、资源调配上做到“统分结合”：统一绩效审计目标，分项组织实施；统一绩效审计目的，分别进行专业融合，通过组织方式创新，开创财政绩效审计新局面。
第四，要解决好技术方法。财政绩效审计涵盖内容多，涉及支出结构广，干部技能不平衡，绩效指标计算杂，这就需要在实践中切实解决好审计技术方法问题。要根据现有水平，采用信息化与传统方式结合、内部力量与社会力量结合、财政审计为主与其他审计结合等方式，推动审计技术方法创新，围绕绩效问题总体分析、重点核实、量化衡量、定向研究、纵横比较、逻辑论证，不断在财政绩效审计中取得新经验、新成果。
第五，要解决好评价体系。审计评价既是审计的重要成果，又是推动整改的主要依据。财政审计大格局包含的预算执行与所有财政收支项目的绩效评价既有共性也有个性，要统一于财政绩效之下，就需要认真研究和探索审计评价体系的建立。由于各地情况和基础不同，需要在总的原则和大格局框架下，探索建立适合当地实际、独具特色的评价体系、评价模式、评价指标，促使评价有清晰的标准、量化的指标、规范的内容、科学的界定和有效的组织，使评价具有可控性和可实现性。（詹红梅）
【关键词】 地方审计 财政审计大格局 财政绩效审计
近年来，审计署从理论和实践上提出了一些新的概念和谋略，其中包括财政审计大格局、关注预算执行效果和推进绩效审计、财政决算审计、国家审计是国家治理的重要组成部分等。从审计的深层次看，绩效审计是审计发展的必然选择。所谓绩效，从管理学的角度，是组织期望的一种结果，是为实现目标而展现在不同层面的有效输出。绩效审计，必需立足这一基点去实施。有关方面的绩效审计，多有专家学者进行研究和探索。现就财政审计大格局框架下的地方财政绩效审计发表几点看法，以与同仁进行商榷。
一、地方财政绩效审计是现实社会的必然要求
在当前乃至今后的地方经济社会发展中，公共财政资金仍然占有主导地位，其绩效仍是社会关注的重点之一，财政绩效审计是现实社会的必然要求。
首先，从决策层面看，需要财政资金绩效的真实反映。重大公共财政资金的投向和使用，是由地方各级党委政府集体决策的。决策实施后，决策层需要对实现目标进行分析，就其决策绩效进行评估，然后对决策问题和决策目标进行确认，对其治理进行选优和决断。在这种情况下，决策层面需要的是财政资金管理使用绩效的真实反映，是再决策的重要依据。地方审计实现围绕中心、服务大局的目标，就应顺应这种决策需求，积极推进地方财政绩效审计，客观真实地反映重要财政资金的使用绩效，实事求是地揭示公共财政资金使用中存在的突出问题，公正负责地进行评价，以更好地服从服务于党委政府的中心工作。
其次，从执行层面看，亟需财政资金绩效的具体判断。在地方，财政资金使用领域广、执行部门多、经济责任大，在党委政府决策后，需要在执行层面有效地对决策进行执行，实现决策的目标和任务，确保财政资金的应有绩效。但是，在决策执行过程中，由于管理、使用、设计、施工等过程中存在不可预测的不利因素，导致影响资金绩效的应有预期。针对这种态势，亟需地方各级审计机关跟进实施绩效审计，对资金绩效进行具体判断，并逆向追踪影响绩效因素，从计划、目标、资源、过程、流程、组织、管理等环节实施评估，实行评价鉴证，既有利于决策选优和决断，又可在执行层面推进整改。
再次，从社会层面看，公众更加关注财政资金的绩效。公共财政资金是纳税人缴给国家的钱，需要更好地惠及民生、改善民生。在当前官民信息尚不对称、财政资金使用还不透明的情况下，社会公众日趋关注财政预算执行、财政资金使用效益和财政资金投向的公平公正性。在这种社会需求氛围中，地方审计机关有责任积极推进财政绩效审计。要围绕社会关注的热点重点问题，组织开展民生工程、民生事业、社会建设、突发公共事件等财政资金的绩效审计，推动财政资金使用的公平正义，防止损失浪费、徇私舞弊和腐败现象，使财政资金普惠和维护人民群众的现实利益。
二、明确推进地方财政绩效审计的主体针对性
正是财政资金使用具有明显的宽泛性，其绩效审计是其他绩效审计的集合，是所有绩效审计的集中反映。财政绩效审计不仅是关注财政收支的绩效，而是要扩展到与之相关的经济社会管理活动以及财政体制机制方面。因此，在推进财政绩效审计中，尤其要注意其关联度、覆盖面和针对性。
一是突出政府投资项目绩效审计。政府投资建设项目，经过了申请、审批、立项等程序，纳入了财政预算，属于财政审计大格局的重要审计目标。政府投资项目的绩效水平与财政绩效关联度极高，对财政绩效有着直接影响。所以，在财政绩效审计中，要从关注预算执行效果出发，突出政府投资项目绩效审计。无论是“两个报告”还是专项审计报告，都要客观反映政府投资项目绩效情况，以推动以后在项目建设上选优决策。
二是着眼民生社会项目绩效审计。事关改善保障民生和促进社会事业建设的财政资金，通过转移支付等多种预算渠道拨付，其表现形式不再是简单的财政收支或真实合法，而包容着一定的经济效益和较高的社会效益。在实施审计中，要从传统的真实合法审计向真实合法与绩效审计并重转变，同时向当地政府和人大常委会报告绩效情况，推动地方政府和财政部门进一步优化财政支出结构，提高资金使用效益。只有正确反映绩效水平，才能发挥审计的建设性、服务性和参与国家治理的作用。
三是着力资源环境项目绩效审计。为保护利用资源环境，国家投入了大量财政资金，是财政预算的重要组成部分。资源环境的财政投入，有着经济与社会及生态、短期与长期、显性与隐性、国家与公众的效益。因此，财政绩效审计必须纳入资源环境项目绩效情况，通过实施审计和评估，以绩效评价推动加强资源和环境保护工作，促进经济发展方式转变和可持续发展，不断改善生产生活条件，增强经济社会发展后劲。
四是加强财政安全项目绩效审计。财政审计大格局包含了政府性资金的全部审计，政府性债务资金直接影响着财政安全，而财政安全又关系着财政的应有绩效，各个环节相互作用。基于这种利害关系，政府性债务作为地方财政的安全项目，应纳入财政绩效审计的范畴。通过审计政府举债规模、建设项目、资金投向、预算效益、实际达效、公众评判和报告绩效水平，促使地方政府规范债务管理，谨慎举债建设，降低财政风险。
三、推进地方财政绩效审计应解决的几个问题
财政绩效审计作为推动管理、挖掘问题、促进发展、实施“免疫”的目的，就要清晰审计目标，加强管理，以职业化的心态掌控财政绩效审计。当前应解决好以下问题：
第一，要解决好统筹谋划。财政审计是地方审计的重中之重，是统领其他审计的制高点。推进财政绩效审计，关键环节是解决好统筹谋划问题。要将财政绩效审计作为核心审计，自上而下进行统筹部署，加强组织领导，确保财政绩效审计有序常态开展。要加强地方审计干部的审计能力建设，以不断适应财政绩效审计的需要。在推进财政绩效审计中，要勇于解放思想，创新思路，摒弃传统思维，遵循审计规律，提高审计绩效。
第二，要解决好计划管理。财政绩效审计有着明显的、较高的重点性、层次性和复杂性，其本身的特性决定了需要强化审计项目的计划管理工作，确保绩效审计的明确立项和预期效果。在财政绩效审计中，既要有一个区域的全盘规划，又要有一个审计机关的年度计划；既要有长期的目标计划，又要有近期的实施计划；既要有明显的立项计划，还要有质量目的的预期计划，通过计划管理，实现目标、目的上下贯通，整体推进，平衡发展，使之产生叠加效应。
第三，要解决好组织方式。财政绩效审计中审计客体具有多重性，审计目标呈现多样性，而地方审计机关又有着明确的细化分工，审计资源有着一定的局限性，这就需要在加强审计项目计划管理的同时，切实解决好审计组织方式问题。要以预算执行绩效审计为“轴心”，以其他绩效审计为“配伍”，在组织方式上加大创新力度。立足财政绩效审计，在审计资源、审计内容、审计方式、审计取向上进一步融合，在审计目标、资源调配上做到“统分结合”：统一绩效审计目标，分项组织实施；统一绩效审计目的，分别进行专业融合，通过组织方式创新，开创财政绩效审计新局面。
第四，要解决好技术方法。财政绩效审计涵盖内容多，涉及支出结构广，干部技能不平衡，绩效指标计算杂，这就需要在实践中切实解决好审计技术方法问题。要根据现有水平，采用信息化与传统方式结合、内部力量与社会力量结合、财政审计为主与其他审计结合等方式，推动审计技术方法创新，围绕绩效问题总体分析、重点核实、量化衡量、定向研究、纵横比较、逻辑论证，不断在财政绩效审计中取得新经验、新成果。
第五，要解决好评价体系。审计评价既是审计的重要成果，又是推动整改的主要依据。财政审计大格局包含的预算执行与所有财政收支项目的绩效评价既有共性也有个性，要统一于财政绩效之下，就需要认真研究和探索审计评价体系的建立。由于各地情况和基础不同，需要在总的原则和大格局框架下，探索建立适合当地实际、独具特色的评价体系、评价模式、评价指标，促使评价有清晰的标准、量化的指标、规范的内容、科学的界定和有效的组织，使评价具有可控性和可实现性。（詹红梅）
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