国家治理中的国家审计职能定位浅析
王道通 田甜（审计署驻郑州特派办）
2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表的讲话中首次对“国家治理与国家审计”进行了论述。这一重要论述是刘审计长关于“审计是保障经济社会健康运行的‘免疫系统’”的重要观点之后，对国家审计本质认识的进一步深化和发展，赋予了国家审计更加丰富的内涵和更加艰巨的使命。什么是国家治理？如何全面理解国家治理与国家审计的辩证关系？如何在国家治理的大系统中准确把握国家审计的功能定位？这些不仅是探讨和研究国家审计如何更好发挥自身作用、推动国家良治的理论基础，也将是指导今后审计实务工作的基石，值得广大审计人员深思。
一、 国家治理的内涵
刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。”
国家治理就是通过不断改良或改革现有国家系统，提高人类社会系统运行的有效性，以此保障国家和人民的整体利益，实现长治久安。从宏观上讲，“国家治理”包含两层含义：既是治理国家的动态过程，又要达到既定的国家治理目标；不仅要不断完善运行机制，提高运行效率；还要根据不断变化的经济社会现实修正治理国家的目标，改善国家机器运行效果。
从微观上讲，根据具体作用的不同领域国家治理可大致分为六个方面：一是经济治理，通过在市场经济体制中有效发挥政府调控功能，保障和改善公平竞争，提高经济运行有效性；二是政治治理，通过推进政治体制改革改进政府运行机制，改善政府绩效；三是社会治理，推动建立自发性社会秩序和社会道德体系，构建和谐社会；四是人文治理，保护文化多样性，推动文化融合，塑造公平、友善、公正、平等的社会价值观；五是环境治理，维护和促进人与自然的和谐，推进节能减排、节约资源、遏制污染和维护生态多样性；六是国际治理，维护国家的主权和安全，促进世界的和平与发展。这六方面内容构成了国家治理大系统的整体框架，它们相互依存，相互促进，相互制约，共同推动国家发展和人类社会进步。
二、 我国国家审计定义演变
新中国审计制度建立以来，伴随着国家治理的发展和变迁，理论界对国家审计的定义不断进行研究，逐渐丰富和拓展了国家审计的内涵。
自1983年9月国家审计署正式成立并在《宪法》赋予的职权范围内对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。
随着改革开放的逐步深入和市场经济体制的不断加强，1989年4月中国审计学会在贵州安顺召开审计基本理论研究会，将审计由单纯某一范围的财政收支扩展到了市场经济体制层面，审计被定义为由专职机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改善经济管理，提高经济效益，促进加强宏观调控的独立性经济监督活动。1997年《审计法实施条例》从法规条文上确定了审计定义，即审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。这两次审计定义研究，对审计性质的认识主要停留在监督职能上。
随着市场化改革进程的不断加快和国家治理从追求经济增长到追求社会和谐健康发展的重大转变，对国家审计的认识也进入到了历史性阶段——
2004年，现任国家政协副主席、时任审计署审计长李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”演讲时首次提出，“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”；2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上阐述了审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的重要观点，指出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”，把审计上升到了维护国家安全的高度；2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。
国家审计的内涵从简单的经济监督逐渐发展到国家治理的工具、国家经济社会运行“免疫系统”和国家治理重要组成部分的政治高度，发挥的作用也从经济监督扩展到预防、揭示、抵御等多个层面。
三、国家治理与国家审计的关系
全面理解国家审计与国家治理之间的辩证关系，是准确界定国家审计在国家治理系统中角色定位、充分发挥应有作用的前提。
（一）国家治理的发展决定着国家审计的发展。
刘家义审计长指出，“从深层次原因看，国家审计的产生和发展缘于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。”
因此说，国家治理的发展进程决定和制约着国家审计的发展进程，始终对国家审计起主导作用，特别是国家治理发展的阶段性直接或间接影响国家审计作用的发挥。国家治理与国家审计是主与从、决定与隶属、作用与反作用的关系。作为国家治理重要组成部分，国家审计必定要在国家治理的框架内开展工作，必须要服从服务于国家治理的大局，必然随着国家治理的发展变革而不断赋予审计工作新内涵、新目标、新任务、新重点、新方式。当国家治理对国家审计的需求发生变化后，国家审计必须主动调整跟进。
（二）国家审计是国家治理的重要组成部分。
刘家义审计长所指出，“国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。”
国家审计是国家治理大系统中的一个子系统，以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞。当今世界，国家审计是现代国家治理的必然产物和重要组成部分，是用权力监督制约权力运行的重要措施，是推进民主与法治的重要途径，是加强反腐倡廉建设的有力工具，是强化公共受托责任的监督机制，是维护市场经济秩序的锐利武器，是提高财政公共资金使用效益的积极推手，是维护国家安全、保障国家利益的重要保障。
（三）国家审计对完善国家治理具有重要作用。
刘家义审计长指出，“国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。”
国家审计机关可通过对工程投资、重要专项资金及经济责任进行审计，为构建国家反腐倡廉体系建设、优化社会经济发展软环境服务；通过对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价，监督制约权力运行，促进权力与责任匹配，推动完善国家治理；通过对以社保、教育、住房等与老百姓切身利益有关的民生资金审计，为促进国家长治久安、构建和谐社会服务；通过对财政资金的审计，规范财经管理、推动财经体制改革，为确保国家经济安全服务；通过资源环保审计，推动宏观经济结构调整，微观节能减排，为国家的可持续发展服务。
四、国家审计的职能定位
纵观我国国家审计功能的变化，由“监督经济活动运行”相对单一的层次，发展到了“免疫系统”论中“保障国家经济社会运行”较高层次，此次刘审计长讲话又把国家审计提升到国家治理的高度，是对国家审计功能作用的最高诠释，国家审计被赋予了新的功能定位。
（一） 批判性功能。
批判性和建设性被认为是审计的两大功能，其中批判性是建设性的基础，没有批判性，建设性就失去了根基。我们必须以批判的眼光和态度去审查每个项目、每个事项、每个单位和每笔资金。通过审计发现问题、揭示风险、做出处理，发挥审计的批判性作用，这是审计机关最基本的职责。通过批判性地指出问题，建设性地提出解决问题的建议，促进各方面工作的顺利发展，审计的作用才能得到了全面发挥。
当前，审计环境的变化对审计工作提出了新要求，过去的习惯做法和思维定式已经不能适应审计工作的新要求，需要在审计实务中自觉运用批判性思维，提高审计能力：对于跨专业、跨领域的信息要要批判地吸收和应用，进行仔细评估后决定如何采用，防止审计偏见；对于因果关系较为复杂的问题要明辨事物的因果关系，在前提和结论之间反复质疑假设、评估判断，透彻地分析原因，防止逻辑谬误导致的审计风险；对于从不同渠道获得的大量信息资料不能盲目相信，要确定信息的真实来源和使用范围，辨别事实真相，抓住关键证据，防止证据效力不足。
（二）建设性功能。
国家审计的建设性就是通过具体项目的审计，前瞻性地对社会经济趋势及可能存在的重大问题提前做出预判和预警，围绕国民经济的热点、难点和重点问题有针对性地提出经济运行中存在的苗头性、倾向性问题的审计意见。其宗旨就是要维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展；就是要恪尽职守地履行法定的审计监督职责，充分发挥审计的“免疫系统”功能，加速推进我国社会主义民主法治建设进程。
我国的国家审计从真实、合法性审计为主到效益审计的探索，从重点揭露问题到重视审计整改，反映了我国国家审计建设性作用的不断发挥。在推进国家良治的进程中，国家审计要切实转变审计思路和方式，由发现和揭露问题向预警、预防、揭露、促进解决问题转变；不断增强宏观意识、大局意识和服务意识，全方位、多角度地分析违法违规问题产生的主客观原因；揭示违法违规问题产生的后果及对国民经济健康运行的影响；透过现实问题的表象深入剖析体制、机制中存在的实质缺陷，针对国民经济运行系统提出切实可行的建议，充分发挥审计的建设性作用。
（三）监督制衡功能。
在国家治理的过程中，需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，他们之间相互联系、相互作用和相互依赖。理论上讲，权力的扩张性、自利性和腐蚀性等特征使得对政治权力的监督和制约成为必要。只有受到有效监督和制约的权力才能维护和增进公民的自由和权利，才能捍卫和促进公共利益。而缺乏监督和制约的权力则可能沦落为掌权者谋私利的工具，公共利益就成为牺牲品。
《宪法》和《审计法》赋予审计法定的监督职责，使国家审计对权力和制约监督处于较高的法律地位。审计的综合性、独立性和专业性的特点，使审计对权力的制约具有特殊的地位和不可替代的作用。随着我国经济社会改革和转型的不断深入，领导干部肩负的发展经济的任务越来越重，责任也越来越大。他们是否紧紧围绕经济建设这个中心，坚持科学发展观，正确运用手中权力，依法、合理、有效地分配和管理使用国家资金，不断促进经济和各项事业的发展，这不仅关系到我国改革开放和社会主义现代化建设能否顺利进行，也关系到我们党建设高素质干部队伍的战略任务能否实现、党的执政地位能否巩固的大问题。因此，需要国家审计在其中发挥强有力的监督制衡作用。（王道通 田甜）
一、 国家治理的内涵
刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。”
国家治理就是通过不断改良或改革现有国家系统，提高人类社会系统运行的有效性，以此保障国家和人民的整体利益，实现长治久安。从宏观上讲，“国家治理”包含两层含义：既是治理国家的动态过程，又要达到既定的国家治理目标；不仅要不断完善运行机制，提高运行效率；还要根据不断变化的经济社会现实修正治理国家的目标，改善国家机器运行效果。
从微观上讲，根据具体作用的不同领域国家治理可大致分为六个方面：一是经济治理，通过在市场经济体制中有效发挥政府调控功能，保障和改善公平竞争，提高经济运行有效性；二是政治治理，通过推进政治体制改革改进政府运行机制，改善政府绩效；三是社会治理，推动建立自发性社会秩序和社会道德体系，构建和谐社会；四是人文治理，保护文化多样性，推动文化融合，塑造公平、友善、公正、平等的社会价值观；五是环境治理，维护和促进人与自然的和谐，推进节能减排、节约资源、遏制污染和维护生态多样性；六是国际治理，维护国家的主权和安全，促进世界的和平与发展。这六方面内容构成了国家治理大系统的整体框架，它们相互依存，相互促进，相互制约，共同推动国家发展和人类社会进步。
二、 我国国家审计定义演变
新中国审计制度建立以来，伴随着国家治理的发展和变迁，理论界对国家审计的定义不断进行研究，逐渐丰富和拓展了国家审计的内涵。
自1983年9月国家审计署正式成立并在《宪法》赋予的职权范围内对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。
随着改革开放的逐步深入和市场经济体制的不断加强，1989年4月中国审计学会在贵州安顺召开审计基本理论研究会，将审计由单纯某一范围的财政收支扩展到了市场经济体制层面，审计被定义为由专职机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改善经济管理，提高经济效益，促进加强宏观调控的独立性经济监督活动。1997年《审计法实施条例》从法规条文上确定了审计定义，即审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。这两次审计定义研究，对审计性质的认识主要停留在监督职能上。
随着市场化改革进程的不断加快和国家治理从追求经济增长到追求社会和谐健康发展的重大转变，对国家审计的认识也进入到了历史性阶段——
2004年，现任国家政协副主席、时任审计署审计长李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”演讲时首次提出，“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”；2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上阐述了审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的重要观点，指出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”，把审计上升到了维护国家安全的高度；2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。
国家审计的内涵从简单的经济监督逐渐发展到国家治理的工具、国家经济社会运行“免疫系统”和国家治理重要组成部分的政治高度，发挥的作用也从经济监督扩展到预防、揭示、抵御等多个层面。
三、国家治理与国家审计的关系
全面理解国家审计与国家治理之间的辩证关系，是准确界定国家审计在国家治理系统中角色定位、充分发挥应有作用的前提。
（一）国家治理的发展决定着国家审计的发展。
刘家义审计长指出，“从深层次原因看，国家审计的产生和发展缘于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。”
因此说，国家治理的发展进程决定和制约着国家审计的发展进程，始终对国家审计起主导作用，特别是国家治理发展的阶段性直接或间接影响国家审计作用的发挥。国家治理与国家审计是主与从、决定与隶属、作用与反作用的关系。作为国家治理重要组成部分，国家审计必定要在国家治理的框架内开展工作，必须要服从服务于国家治理的大局，必然随着国家治理的发展变革而不断赋予审计工作新内涵、新目标、新任务、新重点、新方式。当国家治理对国家审计的需求发生变化后，国家审计必须主动调整跟进。
（二）国家审计是国家治理的重要组成部分。
刘家义审计长所指出，“国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。”
国家审计是国家治理大系统中的一个子系统，以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞。当今世界，国家审计是现代国家治理的必然产物和重要组成部分，是用权力监督制约权力运行的重要措施，是推进民主与法治的重要途径，是加强反腐倡廉建设的有力工具，是强化公共受托责任的监督机制，是维护市场经济秩序的锐利武器，是提高财政公共资金使用效益的积极推手，是维护国家安全、保障国家利益的重要保障。
（三）国家审计对完善国家治理具有重要作用。
刘家义审计长指出，“国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。”
国家审计机关可通过对工程投资、重要专项资金及经济责任进行审计，为构建国家反腐倡廉体系建设、优化社会经济发展软环境服务；通过对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价，监督制约权力运行，促进权力与责任匹配，推动完善国家治理；通过对以社保、教育、住房等与老百姓切身利益有关的民生资金审计，为促进国家长治久安、构建和谐社会服务；通过对财政资金的审计，规范财经管理、推动财经体制改革，为确保国家经济安全服务；通过资源环保审计，推动宏观经济结构调整，微观节能减排，为国家的可持续发展服务。
四、国家审计的职能定位
纵观我国国家审计功能的变化，由“监督经济活动运行”相对单一的层次，发展到了“免疫系统”论中“保障国家经济社会运行”较高层次，此次刘审计长讲话又把国家审计提升到国家治理的高度，是对国家审计功能作用的最高诠释，国家审计被赋予了新的功能定位。
（一） 批判性功能。
批判性和建设性被认为是审计的两大功能，其中批判性是建设性的基础，没有批判性，建设性就失去了根基。我们必须以批判的眼光和态度去审查每个项目、每个事项、每个单位和每笔资金。通过审计发现问题、揭示风险、做出处理，发挥审计的批判性作用，这是审计机关最基本的职责。通过批判性地指出问题，建设性地提出解决问题的建议，促进各方面工作的顺利发展，审计的作用才能得到了全面发挥。
当前，审计环境的变化对审计工作提出了新要求，过去的习惯做法和思维定式已经不能适应审计工作的新要求，需要在审计实务中自觉运用批判性思维，提高审计能力：对于跨专业、跨领域的信息要要批判地吸收和应用，进行仔细评估后决定如何采用，防止审计偏见；对于因果关系较为复杂的问题要明辨事物的因果关系，在前提和结论之间反复质疑假设、评估判断，透彻地分析原因，防止逻辑谬误导致的审计风险；对于从不同渠道获得的大量信息资料不能盲目相信，要确定信息的真实来源和使用范围，辨别事实真相，抓住关键证据，防止证据效力不足。
（二）建设性功能。
国家审计的建设性就是通过具体项目的审计，前瞻性地对社会经济趋势及可能存在的重大问题提前做出预判和预警，围绕国民经济的热点、难点和重点问题有针对性地提出经济运行中存在的苗头性、倾向性问题的审计意见。其宗旨就是要维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展；就是要恪尽职守地履行法定的审计监督职责，充分发挥审计的“免疫系统”功能，加速推进我国社会主义民主法治建设进程。
我国的国家审计从真实、合法性审计为主到效益审计的探索，从重点揭露问题到重视审计整改，反映了我国国家审计建设性作用的不断发挥。在推进国家良治的进程中，国家审计要切实转变审计思路和方式，由发现和揭露问题向预警、预防、揭露、促进解决问题转变；不断增强宏观意识、大局意识和服务意识，全方位、多角度地分析违法违规问题产生的主客观原因；揭示违法违规问题产生的后果及对国民经济健康运行的影响；透过现实问题的表象深入剖析体制、机制中存在的实质缺陷，针对国民经济运行系统提出切实可行的建议，充分发挥审计的建设性作用。
（三）监督制衡功能。
在国家治理的过程中，需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，他们之间相互联系、相互作用和相互依赖。理论上讲，权力的扩张性、自利性和腐蚀性等特征使得对政治权力的监督和制约成为必要。只有受到有效监督和制约的权力才能维护和增进公民的自由和权利，才能捍卫和促进公共利益。而缺乏监督和制约的权力则可能沦落为掌权者谋私利的工具，公共利益就成为牺牲品。
《宪法》和《审计法》赋予审计法定的监督职责，使国家审计对权力和制约监督处于较高的法律地位。审计的综合性、独立性和专业性的特点，使审计对权力的制约具有特殊的地位和不可替代的作用。随着我国经济社会改革和转型的不断深入，领导干部肩负的发展经济的任务越来越重，责任也越来越大。他们是否紧紧围绕经济建设这个中心，坚持科学发展观，正确运用手中权力，依法、合理、有效地分配和管理使用国家资金，不断促进经济和各项事业的发展，这不仅关系到我国改革开放和社会主义现代化建设能否顺利进行，也关系到我们党建设高素质干部队伍的战略任务能否实现、党的执政地位能否巩固的大问题。因此，需要国家审计在其中发挥强有力的监督制衡作用。（王道通 田甜）
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