在2011年全国地方政府性债务审计中，笔者亲身经历了债务审计的全过程，并对一些可能影响我国宏观经济发展的问题进行了深刻思考。其中关于地方政府执政活动的“路径依赖”问题是当今社会的一个热点问题，即以往累积的巨额债务会对政府未来的经济活动可能产生一系列的绑架风险。本文从审计视角对债务的形成与偿还机制进行分析，并试图剖析地方政府性债务可能衍生的若干潜在绑架风险。
    一、地方政府性债务的概念及成因
    地方政府债务是指所有最终需要地方政府作为最终债务负担主体的各种债务，不仅包括地方政府的直接举债，而且包括那些虽不是由地方政府直接举债，但依据法律、道义或其他社会责任，最终需要由地方政府承担偿还责任的债务。
    地方政府性债务的成因是多方面的，既有国际金融危机背景下的外在影响因素，也有财权事权不对称的体制性制约因素，而后者是导致地方政府债务不断膨胀的最主要原因。财政部财政科学研究所所长贾康进一步指出，机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足的压力以及“阳光融资”途径的缺失等因素都使地方隐性债务走到如今的天文数字存量。在国际金融危机的冲击下，许多地方的经济增长趋缓，财政收入减少，为了弥补资金缺口和拉动经济增长，地方政府转向融资债务。
    二、地方政府性债务的形成与偿还机制分析
    在当前财政分配体制中，中央政府与地方政府间存在财权向上集中与事权向下集中的不匹配现象。在事权不断扩大且财权相对缩小的整体背景下，在财力不足且刚性支出需求巨大的双重压力下，地方政府唯有转向银行举债才能解决资金紧张问题，这时地方融资平台公司也应运而生。为获得贷款，地方政府通常在融资前承诺划出某一特定地块作为融资平台公司的还款来源，融资平台公司便以该地块的未来出让收益作为质押进行融资。融资平台公司拿到贷款以后，一部分用来安排地方政府部署的城市基础设施建设，一部分则以政府土地中心的名义对指定地块开展拆迁补偿、安置和进行土地整理。在整理完毕后交由政府将该地块通过招拍挂形式出让，并获得土地出让收益。此时，融资平台公司再用这些出让收益偿还贷款。土地成为地方政府与银行之间进行融资借贷的媒介，地方政府形成的债务与土地在未来一定时期的使用价值被紧密捆绑在一起。显然，融资平台公司能获得的贷款数额是与其地块的未来出让收益呈正比的，这样地方政府为了能在短期内获得更多的资金就会产生推高地价的内在冲动。有学者认为，地方政府推动地价上涨的根本动机就是其“土地财政”利益，即通过出让(批租)若干年的土地使用权就能在短期内获得巨额财政收入或以此为质押获得大额银行贷款。据国土部的数据显示，全国土地出让总收入近年逐年高涨，2006年为7000亿元左右，2007年受到楼市过热影响，当年土地出让收入高达13000亿元，2008年又因楼市下行而回落至9600亿元，2009年为29109.94亿元，2010年为30108.93亿元。
    虽然到此，地方政府的借贷还债已经完成整个闭环，但地方政府的“造GDP”经济运动才刚刚开始。显然，地价的持续走高直接助推了房价的不断上扬。以杭州为例，上世纪9O年代，杭州由于城市建设资金匮乏，城市基础设施落后。为了给城市建设筹措资金，杭州市在1997年成立了城市储备中心，1999年在全国第一个推出了土地“招拍挂”制度。在过去几年中，杭州市的土地出让金一直排在全国城市的前列：2007年646亿元，名列全国各城市第二；2009年这一数字上升到了1054亿元，排名第一。杭州土地供应速度在2009年不断加快，最后两个月土地出让金达到近500亿元。杭州市地方政府饥渴式土地供应的直接后果是导致房价的飙升。杭州市区2010年的商品房价与10年前相比上涨了近1O倍，达每平方米2万元以上。房价的一路高歌猛进又给予开发商获取地块开发房地产以强烈的正激励。开发商拿到地块以后，以地块抵押进行贷款，并想方设法将高级医院、优质教育、购物中心等高端配套资源集中到一起，以获得高额的附加利润。开发完成以后，开发商从购房价款、商铺租金中获得了丰厚的收益；利用这些收益，开发商向地方政府缴纳一定数额的税金和偿还银行本息。这时，政府、银行和开发商各得其所，相应获得税收、利息和利润。按照政治经济学原理，处于完全竞争市场条件下的开发商和银行按照整个社会平均利润率获得相应的利润和利息收入，政府按照一定税率获得了相关经济活动产生的税收。
    在整个经济循环中，政府依靠划拨某一地块进行举债如一颗激起千层浪的小石子一般，成为整个经济活动的制动点，地方政府也近乎魔术般地完成了“政府不花一分钱，万丈高楼平地起”的整个表演，既使先前破落的地区旧貌换新颜，又使地方GDP稳定增长。本质上，抛开纷纭复杂的表面现象，剖析整个经济活动的价值运动，政府融资举借的债务本金和利息最终落在了购房者和商铺租赁者的头上。房价中除了包含对土地价值的分摊外，作为价值链最低端的消费者为获得一套住房却几乎同时承担了举债融资的所有费用。事实上，消费者向银行支付的利息是由政府划地举债的利息、开发商建设举债的利息及其本身购房贷款的利息三部分组成的；政府所收到的税收包括了开发商开发建设和民众购买等经济活动产生的税收。不难发现，由于财权事权不匹配导致的地方政府债务，最后埋单者却是最终消费者，这样就无形中增加了民众的经济负担，债务变相成为了隐性税负，进而构成对普通民众的双重税负，即一部分税负是民众购房经济活动直接上缴的税金，另一部分是民众以其他形式支付给银行或开发商的价款和利息，其本质上是为地方政府性债务偿还利息的“债务税”。
    三、地方政府性债务产生的绑架风险分析
    过度举借的地方政府债务会对整个经济社会的发展产生一系列难以预知的风险。尽管不能否认适度的政府债务可对促进地方经济社会发展发挥积极作用。然而,地方政府债务一旦超过某一上限，这种划地贷款的举债方式就可能对整个地方经济社会的发展产生一系列的绑架风险(即利益相关方在未来作出某一行为选择时受其左右的风险)，严重破坏地方经济平稳运行的基础。
    1.对普通民众经济活动的绑架风险
    如上文分析，地方政府性债务成为对当地购房或租铺民众的变相增税。由于债务衍生的隐性税负，在很大程度上使居民的绝大部分收入的开支方向被固定在一个相对较小的范围内（如还房贷），一定程度上绑架了普通社会民众对其他商品和服务的消费方向，抑制了民众对其他商品或服务采购积极性，制约了国家刺激消费和拉动内需政策的实施效果。
    2. 对国家宏观经济政策的绑架风险
    当前房地产宏观调控之所以出现某种程度上的“调控失灵”，与地方政府的政绩观、银行利益诉求与宏观调控目标之间的冲突有很强的相关性。单个地方政府依靠巨额债务不能形成银行的债务垄断，难以与中央政府讨价还价或消极对抗；但当许多地方政府都采取大额融资举债的形式，就会形成不利于债权人局面的债务人垄断。这种债权人与债务人之间的互动，颇类似于中美两国的债权债务博弈。当债权人绝大部分的债务都集中在某一具有共性的群体债务人身上的时候，这种对抗博弈就会十分明显。这样，具有债务共性的地方政府就会产生消极执行中央房价调控政策的驱动，试图维系他们从银行举债的土地纽带。土地将银行与地方政府捆绑在一起，这大大增强了地方政府对抗中央房地产调控政策的砝码。地方政府以大额举债与银行系统所形成的债权债务关系为凭借，选择消极执行或私下抱群对抗国家在某一领域宏观调控的博弈行为，而中央政府为了防范由巨额债务可能引发的金融风险，又不得不投鼠忌器，最终可能导致调控流于形式、达不到真正的预期调控目标。时下的房价“调控失灵”现象某种意义上就是国家宏观政策被巨额地方政府性债务存量绑架的一种反映。
    3.对地方经济社会可持续发展的绑架风险
    由于土地具有稀缺性和不可复制性，在现行的土地批租制度下，地方政府卖一块土地等于一次性收取了该土地未来50到70年的收益，透支了地方未来的土地收入，由此带来的经济利益是难以为继的，对当地经济社会的可持续发展产生了极大的绑架风险。源于不断获得更多贷款的冲动，更多的易于开发的优质耕地被优先作为质押并通过各种手段批准开发，相对劣质的地块被置换入18亿亩耕地红线范围，国家进行农业生产的耕地有量而无质，国家粮食安全也相应被绑架。
    4. 对继任领导干部执政行为选择的绑架风险
    鉴于我国地方政府领导干部的任期制度和考核机制，某些干部为了能在任期内干出一番政绩，几乎暴殄天物般地用完了以后相当长时期内可用的优质土地资源，这种做法对继任者无疑是不公平的。而且，银行贷款的期限往往长达15-20年，与此同时我国的干部任期时限一般是5-10年（连任两届），这样就形成了“前任疯狂借债，后任想法还钱”的尴尬局面。地方政府继任者的执政行为在很大程度上就会对前几任干部所“赠送”的“债务遗产”产生路径依赖，这样继任者的执政方略在一定意义上就有被前任的大肆举债行为绑架的风险。
    四、化解地方债务对经济活动绑架风险的建议
    我国目前已经进入老龄化社会，新生总人口与家庭总个数都在呈几何级数递减，相应地社会对住房的总需求也在呈几何级数递减。实际上，在未来的某一特定时间点，当老一代人逝去后会将住房的所有权过继给后代，这时非但不会产生对社会新建设住房的正需求，承继住房的后代反而可能会将空余闲置的住房拿出来出租或出售，形成对社会住房的一种负需求与正供给。另外，届时我国城市化进程也将进入尾声，城市居民与农村居民的总体格局相对稳定，居民对房产的需求不高也将将会影响开发商开发地产的积极性，那时即使想拍高地价，也很可能出现“有价无市”的无奈局面。显然，随着社会的变迁和总人口年龄结构的演化，这种模式的颓势会愈来愈明显。因此，如果欲使地方政府从依靠土地质押换取贷款的循环中抽身，就必须从以下四方面着手：
    首先，国家应加快改革完善财政管理体制的步伐，科学合理地划分中央政府与地方政府的事权与财权是解决地方政府不规范举债问题的根本出路。
    其次，国家应加快修订预算法进程和同步制定专门的地方政府债务管理条例。加快修订预算法进程，借鉴美日等国的模式允许地方政府适度直接举债，建立地方政府债务预算，形成包括政府债务预算在内的地方政府预算体系；另一方面，同步制定专门的地方政府债务管理条例，明确规范中央与地方两级政府债务的管理主体，专门协调、监督和管理公共部门(包括地方政府)债务，并根据国家的财政政策目标对各项借款进行有效的调控和协调。
    再次，建立健全地方政府性债务风险预警机制。目前，导致某些地方政府性债务规模风险过高的一个重要原因就是对债务风险预警机制不到位，引致盲目过度举债和提前透支使用未来资金。应抓紧尽快研究建立地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应，防范过度举债引发的财政风险以及可能对经济活动产生的绑架风险。
    最后，各地应按照统筹经济社会科学发展的方针和落实国家主体功能区规划的总要求，制定科学的城市土地使用规划，确保国家18亿亩耕地红线质与量的双重安全，合理有序的开发利用土地，并从金融系统源头上防止滥用土地进行质押融资，更好的发挥土地资源服务经济社会可持续发展的良好功能。（章争鸣 高翔）

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