根据党章和有关规定，从2011年起到2012 年上半年，全国省、市、县、乡四级政府党委将集中换届。这次换届是在我国经济和社会发展的关键时期进行的，是党和国家政治生活中的一件大事，对统一干部群众思想、凝聚科学发展共识，选好领导干部、配好领导班子具有重要意义。党中央对这次换届工作高度重视，2010年9月，中央下发了《关于全国省、市、县和乡四级党委换届自下而上、适当集中安排的通知》等文件，并专门召开全国市、县、乡党委换届工作座谈会，研究安排这项重点工作。党中央高度重视这次换届工作，既体现了在新的历史起点上推进党的事业的要求，也反映了新形势下加强党的自身建设的需要。通过这次换届把干部选好，把班子配强，关系“十二五”时期目标任务和全面建设小康社会奋斗目标的实现，关系中国特色社会主义事业的继续发展，关系党执政地位的进一步巩固。作为县级审计机关来讲，面临的是县、乡换届，结合审计职能发挥，在此仅就如何实现乡镇经济责任审计全覆盖谈一下个人的认识。
    一、充分认识经济责任审计对县乡换届工作的重要意义。做好这次换届工作，是贯彻落实十七届五中全会精神，实现“十二五”规划目标任务的必然要求。实现“十二五”规划的宏伟蓝图，各级领导班子和领导干部是关键。换届后的党委领导班子任期正值“十二五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。通过这次换届，将那些适应新形势、新任务、新要求的优秀领导人才选拔进各级领导班子，必将大大增强班子的整体合力，提高领导经济社会发展的能力，为加快转变经济发展方式、推动科学发展提供坚强的组织保证。做好这次换届工作，是进一步加强党的建设，保持和发展党的先进性的必然要求。做好这次换届工作，也是提高党的执政能力，巩固党的执政地位的必然要求。
    二、乡镇经济责任审计现状。如今，经济责任审计工作已得到全面开展，已扩大到省委书记这一级。而乡镇党委书记（乡镇长）这一级经济责任审计工作在各地也得到不同程度的大力开展。实践证明，乡镇党委书记（乡镇长）经济责任审计，在新形势下已被赋予新的内容，有了新的机遇，面临着新的挑战。审计内容多、审计范围广、审计期间长、审计人员业务技能参差不齐、审计责任难以划分、审计决定落实难度大等，已成为影响提高审计质量、防范审计风险的“老大难”问题。
         （一）审计的外部环境有待加强。由于审计“经济监督”的特殊地位，审计工作的开展离不开县委、县政府及有关部门的配合与支持，但由于思想不到位，认识跟不上，不时会影响到审计工作的顺利开展。有人说：纪委对违纪违规者可以“双规”，检查机关对违法违规者可以限制人身自由，而审计部门呢？仅仅是经济监督。虽然这种说法带有某种片面性，但是却无法不让人深思。也就是这种想法使审计工作在少部分人眼里成为搞形式、走过场的事情，还达不到《审计法》所要达到的初衷。
           （二）传统的事后审计方式与经济责任审计初衷相悖。 离任审计属“事后审计”，其监督结果往往会是“只开花不结果”，达不到经济责任审计监督的预期作用。为改变这一现状，虽然加大了任期内经济责任审计力度，但审计部门人力、财力等有限，一般来讲一年只能审计几个乡镇，如此循环要几年才能一遍（换届除外），所以若遇换届之年，将会有不少乡镇党委书记（乡镇长）的经济责任审计会成“马后炮”，即使在审计过程中查出了其违纪、违规事实，追究了其领导责任，虽有利于部分相关人员总结经验、吸取教训，但却无法弥补由此所造成的损失。原因就在于现实审计中，审计机关接受审计任务时，相关人员的任免都已经执行，绝大部分的审计无形中就成了“事后审计”。这种“事后审计”不仅使审计机关落个“瞎子点灯白费蜡”的尴尬局面，也不利于以后审计工作的开展。
          （三）审计评价缺乏应有的科学标准，责任界限难以划分。审计评价随意性很大，与客观、公正评价领导干部任期经济责任审计情况还有一定差距，究其原因：一是缺乏应有的科学评价标准，从而导致审计评价没有很强的说服力；二是审计评价依据不充分、内容不完整。这主要是由于可用审计资料受限制决定的，提供的会计凭证、账簿及个人述职报告等资料，只能反映其部分情况，却不能看到其全貌，对一些隐性“账外账”、“小金库”来说那就更难了，因此，审计评价就显的空洞无力；三是经济责任难以界定。究其原因：一是缺乏审计经验或审计人员怕得罪人，往往在评价中使用既空洞又无实际意义的鉴定式评语，对被审计单位存在的突出问题和责任归属往往避重就轻，一笔带过；二是缺乏较好的审计方法，乡镇虽然属科级单位，但属一级政府，乡镇经济环境存在复杂性、多变性，从而增加了界定领导干部经济责任的难度；三是经济责任的承担者难以确定。虽然对外宣称在重大决策上是“集体讨论，一致通过”，但实际上却不尽然，事实上在很多重大决策的认可拍板上，“民主集中”的原则有时会抛置脑后，加上财务是由乡镇长“一支笔”，但实际有些重大事务属“一把手”授权处理，这种授权就有很大的伸缩性和可发展空间，从而使审计人员很难划清责任界限。
    二、换届之年如何实现乡镇经济责任审计全覆盖。乡镇书记（乡镇长）经济责任审计，是一项政策性强、牵涉面广的职能工作，乡镇书记（乡镇长）履行经济责任的好坏，直接关系到“三农”的利益，关系到一方平安的问题。乡镇党委书记（乡镇长）既是国家宏观经济政策的贯彻执行者，又是区域经济和微观经济的领导者。如何在新形势下利用审计职能，加强对乡镇领导干部在管理经济过程中的权力制约和监督，不仅是一个时代命题更是一项极具挑战性的工程。而就换届之年如何实现县乡镇经济责任审计全覆盖，笔者认为应该重点抓好以下几点：
        （一）突出重点。针对县级审计机关审计力量严重不足，经济责任审计数量与质量难以兼顾的现实，加上乡镇领导干部经济责任审计政策性强、涉及面广、审计风险大、作业要求高的不利局面，因此在安排年度计划时应充分考虑审计力量，应该抓住重点，而这个重点主要是指任期内没有接受过经济责任审计、虽接受过审计但有可能调整的审计对象，总之，要求得实效。
        （二）提前委托。由于经济责任审计计划具有不确定性，项目实施统筹安排难。经济责任审计项目是组织部门以委托书的形式下达给审计部门执行，今年恰逢乡镇换届，一般年初组织部门常常未能确定具体的需要实施审计的对象，如此以来，可能就会面临领导干部调动离任后进行审计，因此，这不利于对审计人力资源的综合利用，不利于经济责任审计与专业、专项审计结合进行，将会影响审计机关的整体工作进度和工作效率的提高。若交办时间紧，“先离后审”，就有可能被审计对象不在场，一些与其相关的审计事实较难确认；审计对象属提升或平调职务的，对离任审计工作比较重视，能积极配合，但审计对象属作为非领导职务安排或调出的，对离任审计工作不一定就重视，效果就可想而知；离任审计是对原任领导经济责任的鉴定、评价，其审计结论有利于新任领导掌握单位的情况，而新接任的领导干部不排除存在着“新官不理旧账”的思想，对存在的问题认为与己无关，审计发现的问题难以纠正，审计决定难以得到有效执行。对此，就需要主管部门统筹兼顾，积极向县委汇报，根据换届情况，有针对性将乡镇审计对象提前委托到位，审计机关及时组织力量实施审计，确保被审计对象调任、离任前审计完毕，保证这项工作的严肃性和连续性。
    （三）组织实施。乡镇作为一级基层政权组织，是一级独立的财政，涉及的部门多，范围广，要审计的内容纷繁复杂。为此，要以服务于县委、县政府中心工作为着眼点和落脚点，科学确定审计内容和重点，认真组织实施，努力提升审计监督服务水平。审计中必须克服审计重点不突出，影响审计效果；管理和决策定性依据少，影响审计处理力度；审计结果同干部绩效考核联系程度差，影响审计作用的发挥等现象。为此，审计重点要突出，审计手段要与时俱进，审计涉及面要宽泛。具体来讲，要因县制宜，结合实际，抓住重点有效实施。一是关注经济发展。领导干部任职期间，该乡镇经济发展应该成为审计关注的重点，经济发展的主要指标应经过审计加以确认，通过比较任期内上级或相关部门下达任务数和实际完成数，比较前任与现任实现的经济指标增（减）变化，比较同类乡镇发展水平或平均水平。经过有效比较，为评价领导干部任期内是否推动本乡镇经济发展就有了可靠的依据。二是关注经济决策。经济决策体现了乡镇领导干部能力及权力运行，直接关系当地经济社会发展。决策失误往往造成重大浪费和损失，因此把经济决策作为乡镇领导干部经济责任审计的重点十分必要。一个乡镇的领导干部，由于拥有的权力与承担的职责，对乡镇经济决策会起到重要的影响。审计中主要审计工程项目、对外投资、大额资金分配、大宗物资采购以及招商引资等重大决策事项，这些方面既可从账面审计掌握，也可通过查阅乡镇党委政府关于经济决策制定的基本工作规则和制度、会议记录、纪要、座谈了解等方式方法获得。用实际情况来印证经济决策事项内容是否合法、过程是否科学合理、招投标执行是否规范、效果是否明显，从而为评价乡镇领导干部在决策中是否存在个人违反民主科学程序，导致决策失误而造成重大损失浪费等详实的情况提供有力的证明。三是关注履职绩效。把履职绩效作为乡镇领导干部经济责任审计的重点，目的在于通过绩效审计，揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益。因此乡镇领导干部经济责任审计不仅应关注合法性问题，还必须关注履职绩效，使问责与问效有机结合起来。具体来说就是要从履职绩效的有效性、经济性、效率性和效果性四个方面进行分析检查，如果以上四点都能体现出很强的执行力，就能够充分证明该任领导在任期内所制定的各项制度、措施和管理办法对当地经济发展有效，投入的公共资源被合理地利用，重大经济决策的实施实现了预定的目标。反之则证明该任领导在任期内履职绩效一般或较差。四是关注管理和执行。把管理和执行作为乡镇领导干部经济责任审计的关注重点，是因为领导干部履行经济责任的途径是靠建立制度和执行制度来实现的。关注管理和执行，首先看制度是不是建立健全，如财政财务管理制度、资产管理制度和债务管理制度等等；其次看制度的执行是否有效，建立制度只是管理工作的第一步，关键要看执行力如何，乡镇领导干部作为管理者，就是要采取得力措施来确保各项制度执行落实到位；再次在考核执行方面，既要看本乡镇各项制度的执行情况，更重要的是看上级党委政府各项经济改革、宏观调控等经济发展政策的执行情况，执行的范围和力度以及执行的效果是否符合要求，有无达到制定政策的目标。五是关注乡镇债务。在乡镇经济责任审计中，对乡镇本级财政及政府机关账内、账外债务的内容与性质要进行认真审查和分析，并严格区分任前债务和任期内形成债务。同时，将乡镇政府债务负担和收支情况在审计报告中详细反映，让县领导和有关部门了解乡镇政府债务和财政状况。六是关注廉政建设。除单位廉政建设情况外，要把乡镇领导干部个人廉政行为作为重点，重点关注领导干部个人廉政责任执行情况，突出是否存在违反廉政规定或严重违纪违法行为；关注领导干部在个人经济活动、经济决策中的失职渎职责任，突出招商引资、项目建设、重要资金拨付等经济活动中，是否存在独断专行、索贿受贿、失职渎职给国家财产造成损失浪费的行为发生。
    三、强化审计结果运用增强全覆盖的实效性。审计结果得到有效运用是经济责任审计的最终目的。为此，一定要把乡镇经济责任审计与加强乡镇领导干部的监督管理、与服务县委县政府的宏观管理、与促进乡镇领导干部依法行政和廉政勤政有机结合起来，逐步建立起乡镇经济责任审计成果转化运用机制。
        （一）发挥干部使用把关作用。对领导干部考核，包括政治、经济、行政能力等方面。而经济责任审计，是通过对被审计单位主要负责人任期内执行国家财经法规、国有资产的保值、增值、经营决策的科学性和有效性等方面的检查，为评价其经济责任的履行情况提供具体的、客观的、有说服力的数据。从财务角度透视领导干部财经纪律执行情况和领导干部经济工作所取得的业绩，为组织人事部门正确、科学地考核作用干部提供重要依据。在一定程度上是对干部监管手段的延伸。由组织部门将其作为干部年度考核、奖惩、任免的重要参考依据，在选拔任用干部时，运用审计结果，对业绩突出、遵守财经纪律的干部予以提拔任用，对违反财经纪律的，视情况进行调整交流或降职，以避免用人上的失误。
    （二）发挥查办案件先导作用。有的领导干部法纪观念淡薄，为完成上级下达的各项经济指标及突出自己的“政绩”，时常采取诸如支出不入账，做假账、报假数字等方式，造成部分经济指标严重失真；有的领导干部为了局部利益和眼前利益，不顾中央三令五申和法律的明文规定，大量挤占挪用专项资金；有的领导干部为谋取个人私利或“小团体”利益，私设“小金库”等。通过开展领导干部经济责任审计，可以及时发现被审计领导干部所在部门和个人是否严格遵守国家财经法规，及时发现和查处挤占、挪用、损失浪费、贪污等违纪违法问题，对存在的问题能够及时提出改进的意见，促使被审计领导干部和所在的单位依法行政、依法管理。
    （三）发挥干部教育管理警示作用。经济责任审计立足于财政、财务收支审计，落脚点在于查明个人经济责任，既对事又对人，而且审计涉及领导干部任职期间一般较长，往往能够发现年度预算执行审计中隐藏较深，不易发现的问题，进而查出违纪犯罪问题的现索，及时移送纪检、监察部门和司法机关查处，惩治腐败分子。审计结果的有效运用，对领导干部自我约束、自我完善，增强纪律观念，促进党风廉政建设起到很好的促进作用。结合今年的换届工作，要更加注重把握时间节点，对纪委、组织等部门提出的问题或要求做到主动联络，积极安排，重点介入，及时报告。审计结束后，根据经济责任审计结果将审计发现的主要问题及及时进行汇报和反馈，为组织部门选人用人提供第一手资料，为县委选拔任用干部提供有效参考。（周力波   刘  颖）
  

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