建立全面政府预算管理体制及其对审计工作的意义——以法国格拉斯政府预算管理为例
陈建伟(审计署驻南京特派办)
【发布时间:2011年09月28日】
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    一、格拉斯预算及审计情况
    (一)格拉斯市情及预算基本情况。
    格拉斯市是一个只有5万人的小城,在法国属于中等城市(在法国市镇达到3万6千个,在法律上而言,所有市镇的法律地位也是一样,在法国这样的城市处于中等位置)。他们市镇的公务人员有1千名(公务人员),市政府的任务主要是城市道路维护,学校等公共设施的维护。他们有自己的财政来源,这就是他们的市政预算,法国各个市都有自己的预算。他们所谓的预算就是自己的收入和支出。由市长来批准进出账,每年市长对支出情况进行规划,每天的预算由市议会投票通过,在法国市政的支出由公务人员来完成,但领导机关是市议会,市议会由市议员组成,市议会议员数量由当地人口决定。任期6年,由议员推举市长,由议会决定该做哪些,市政府来具体实施这些工作,市议会对预算进行投票。
    (二)格拉斯预算组成情况。
    该市2010年预算为8200万欧元,收入主要由三个部分组成,主要收入来源于税收,占50%,两类主要税收一是居住有关税收,房产税,由房方直接交纳,不是按本身价值征收,而是按固定的评估值或收益的19%征收,每年都会有1个月前交税通知,交给国税局,然后再转给地方财政局;如果出租的话,还要交出租费16%;税率是由市政议会决定,税基是国家决定。还有对当地企业征收的税。来自国家的拨款补贴(相当于我们国家的转移支付),占收入的三分之一,每年拨款都会有浮动;另外一个收入来源是贷款,主要是搞公路,道路等,用税收偿还。在法国地方政府可以贷款负债,政府债务规模由议会决定。还有一些非税收入,如门票收入等。预算一经批准要收支平衡。支出中主要是人员支出,1000名公务人员要发工资,工资占一半,市长决定公务人员数量,剩下的钱用于各类活动支出。政府支出在法律层面上由市长负责签发,在操作上进行授权。法国政府会计运用的是权责发生制的原则。
    (三)格拉斯预算执行审计情况。
    格拉斯预算执行审计检查情况:该市的支出受到两类监管,由市议会决定支出,预算一通过,上报省政府,省级政府检查其预算,省政府有两类检查,收入和支出要相等,人员支出和还贷支出要进行说明,如果否决,由议会组织重新上报,但需要指出的是省政府的现在检查流于形式,在法国目前将相当多的权力在进行下放,给市长以更大的决策权。另外一个是大区审计法院的审计庭,大区审计庭对市政府问题有检查的权力,每4至5年,大区审计庭要来我们市检查1次。审查的范围很广,会计做账是否合规,地方债务是否合理,资金使用是否有效;审计时间长达几个月,现场审计一般2名,非现场审计人员较多,结束后出具审计报告。审计调查报告是要公布,向市议会公开。如果说审计报告中有不好的东西,审计人员会提出审计建议。大区庭审计是一审4年。包括以前年度。审计时交给审计人员是电子、纸质账,以纸质账为主。去年预算执行审计审计发现的主要的问题主要是:市政人员占的公用资产较多、占的公用手机较多。格拉斯政府有一个内部审计机构,叫审计局。
       二、格拉斯政府预算与预算执行审计与我国地方政府的异同
    从上述介绍的情况看,相同点主要为格拉斯市开展预算执行审计主要依靠审计法院的派出机构审计庭来完成,也与我们类似,依靠审计署派出机构特派办和派出审计局完成,审计最大的处理权也是审计公告权;从审计技术方法和审计能力而言,我们与发达国家的法国并无多大的差距,从了解的情况看,我们的计算机审计水平和信息化条件下的数据分析技术某种意义上还处于领先水平。
    但是我们预算执行审计基础与人家有本质的区别:格拉斯政府预算是一个包括政府各类收入和支出全面预算,收入中包括债务和其类收入,即政府的可用财力,它是一个全可径的预算。而我们目前各级政府实施的预算是只是政府可用财力一部分,并不完整意义上的全面政府预算。政府相当一部分可用资金并不预算中反映。比如政府债务,我们地方政府通过各类融资平台,业已形成巨大的债务余额。另外,我们各关基金收入也并不在预算中反映,土地出让金等资金也成为地方政府可用的钱袋子。由于此类专项资金审计并不包括在预算执行审计中,因此此类资金易形成监管的盲曲。以格拉斯政府为例,其8000万欧元的收入,构成其一年总盘子,除此以处,政府再无其它可用资金。而我们国家地方政府除了当年实现的财政收入外,还会有卖地收入和其它如债务等隐性收入。
    三、建立全面政府预算管理体制对审计工作的意义
    (一)政府全部收支在阳光下运行,降低审计风险。
    建立全面预算,将政府全部收支在阳光下运行,接受人民群众的监督与评判,这是民主政府改革与前进的方向。而我们国家政府预算编制长期缺乏完整性。长期以来,我国在财政分配中把财政性资金分为预算内预算外。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则, 又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏监督和制约, 使预算外资金演变为部门利益甚至个人利益的小金库, 成为蚕食公共利益的巨大黑洞。如江苏省财政厅出现将预算外资金成为个别领导揽储谋利源泉正是这体制之惑的集中体现。
    此外, 我国预算的不完整性还表现在预算的编制上, 由于我国目前的支出预算是按资金的性质归类编制, 不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同,于是各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理。这就使财政、审计部门难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。加之预算编制较粗、管理水平不高、执行中随意性大、追加追减的情况时有发生。
    (二)形成完整意义上的预算执行审计。
    由于建立完整政府预算,开展的预算执行审计也是真正意义上的全面审计。一本预算,一次审计,有效化解了审计风险,同时也避免了重复审计的可能。而且这样的预算执行审计也更具全面性、完整性和时效性。
    (三)为开展绩效审计打下基础。
    “制度的绩效是最大的绩效”。如果预算执行审计长期是面对一个不完整的预算发表意见,其形成的审计结论也是始终是不完整不健全的。只有建立全面的预算管理体制,将政府的收支全部纳入预算管理,我们的审计工作才有可能真正意义上开展绩效审计。比如目前大量城市建设项目都是由各类平台公司运作完成的,但是其脱离于预算管理之外,因此这类项目也游离于审计机关审计监管之外,因而各类大拆大建也就有发生,各类损失浪费也就时有发生。
    当然,致力于建立全面政府预算管理体制对于仍处于发展中国家的中国而言还只能是一个目标,由于其受到地方政府不能成为债务主体等诸多法律法规限制,从制度层面还存在很多障碍,前进的路上依然是任重而道远。(陈建伟)
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