财政审计大格局的三维解读和构建思路
柏苏洋(江苏省苏州市沧浪区审计局)
【发布时间:2011年09月27日】
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    内容摘要:财政审计是国家审计的永恒主题,对于完善公共财政管理体系起到了不可替代的推动作用。今年7月份,审计署在“十二五”工作规划中明确提出了构建财政审计大格局的目标,既顺应了对财政管理体系变革的监管要求,同时也符合财政审计发展的时代趋势。本文从财政审计大格局的基本内涵出发,详细解读了财政审计大格局的主要特征,并结合对当前财政审计存在问题的深入分析,偿试探讨构建财政审计大格局的有效措施。
    关键词:财政审计  三维解读  构建思路

    构建财政审计大格局是审计署在《审计署“十二五”审计工作发展规划》中明确提出的重要目标,也是未来财政审计变革的主要方向。财政审计大格局的提出有着现实的时代背景,审计机关和审计人员要主动顺应财政审计形势的变化,科学解读财政审计大格局的丰富内涵和根本要求;要及时转变工作思维方式,不断创新财政审计新思路、新方法;要认真研究公共财政体制改革的方向和内容,正确把握财政审计的发展趋势,着力推进财政审计工作再上新台阶。
    一、 财政审计大格局的基本含义
    财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容,以财政管理审计为核心,以政府预算为纽带,统筹审计资源,有效整合审计计划,有机结合不同审计类型,从宏观性、整体性和建设性层次整合审计信息的财政审计工作体系。
    通过构建财政审计大格局,切实完善财政审计监督体系,将全部政府性资金都纳入审计视野,使所有接受、使用政府性资金的单位、个人、项目都成为审计对象,并结合对财政资金使用的全程监督,重点发现其中带有全局性、体制性和制度性的问题,以及科学统筹各部门财政审计工作,逐步实现传统财政审计工作的“转型升级”。
      二、财政审计大格局的主要特征
    相比传统的财政审计,财政审计大格局任务定位更明确、组织计划更周密、关注内容更全面、实施方式也更灵活,其审计活动主要表现为五个方面的特点。
    ㈠ 财政审计资金全口径
    刘家义审计长在2009年财政审计项目培训班上的讲话中曾指出“政府所有的收入和支出都是国家财政的范畴,与之相适应,我们要着力构建国家财政审计大格局”。因此,财政审计大格局的审计视野应面向全部政府性资金,即从原先主要关注一般预算资金向全方位关注政府性资金转变。政府性资金又称政府收入,是以政府名义筹集并由政府来管理和使用的所有收入。从定义不难看出,一般预算资金只是政府性资金中的一个重要项目,除此而外,还包括政府性基金、政府性非税收入、国有资本经营预算、社会保障基金、社会捐赠资金、财政周转金、政府性负债、各类专项资金以及其他政府性资金等。财政审计大格局要求将所有政府性资金纳入审计范围,更加重视对其他政府性资金的监督和检查,进而清晰完整地反映各类政府性资金的收支状况。
    ㈡ 财政审计监督全过程
        从财政资金管理的纵向流程看,包括资金筹集、结算分配、预算拨付、使用管理和绩效评价等环节,不仅整个流程跨度较长,而且过程涉及资金来源单位、资金筹集单位、资金分配部门、资金使用单位、绩效评价部门等多个单位和部门,审计监督环节相对较多,关注侧重点也各不相同。财政审计大格局就是要对财政资金管理全过程进行完整监督,除传统财政审计重点关注的财政资金拨付、使用和管理等中间环节外,还要对起始阶段的资金筹集和分配环节、结束阶段的资金使用和绩效评价环节等实施审计监督,让审计渗透到财政资金流转的每个环节。另外,财政审计全过程监督还突出体现对政府重点建设项目跟踪审计上,近年来,财政审计通过实施监督关口前移、全程跟踪审计、适时过程监督和及时审价签证,基本实现了对建设项目的全程监督。
    ㈢ 财政审计对象全覆盖
    财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。新修订的《审计法实施条例》第十五条的规定,明确了审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金情况的审计监督权。可见,所有直接或间接接受、使用政府财政性资金的单位、个人、项目都属于审计监督对象,都应纳入财政审计的范围。因此,财政审计大格局除要审计本级政府预算收入征收和预算支出执行,直属一级预算单位预算执行和决算、下级政府预算执行和决算情况外,还应对本级政府各单位部门的下属二、三级单位、国有资本占控股地位或主导地位的企业和金融机构、政府投资或以政府投资为主的建设项目、社会保障基金和社会捐赠资金等涉及民生的基金和资金、以及其他与政府性资金关联事项的收支情况进行监督,保证财政收支审计范围覆盖所有使用政府性资金的对象。
    ㈣ 财政审计评价全视角
    构建财政审计大格局客观上扩大了财政审计的对象范围,随着审计监督广度和深度的不断拓展,财政审计重点也要更多的关注带有全局性、体制性和制度性的问题。财政审计方向的重大变化,必然也对财政审计评价提出了更高的标准,促使审计人员站到更高的位置,全面审视现行的公共财政体系,尽可能挖掘其中存在的深层次问题,进而提出更具有宏观性、建设性和前瞻性的审计评价和改进建议。具体而言,财政审计评价要回答好下列主要问题:财政预算资金收支执行的情况;现行财政政策实施效果和影响;财政支出结构优化措施;财政资金使用效益;地方政府负债与财政风险;落实宏观调控政策的情况;地方政府中心工作开展情况;公共财政体系和预算管理改革进展情况;以及财政法制设计、实施和后续完善的情况等。
    ㈤ 财政审计组织全方位
    财政审计大格局是个系统性的大工程,组织工作错综复杂,需要多部门的紧密配合和协调工作,总体呈现出四个主要特征:一是审计机关职能科室业务协作更为紧密。财政审计大格局是涉及财政、税收、社保、金融、投资等多个专业审计部门的一项系统工作,需要科学统筹和有机整合各业务科室的审计计划、目标、人员、信息和成果;二是上下级审计机关业务联动更为常态。财政审计大格局要将“上审下”、“交叉审”、“委托审计”与“同级审”等多种审计形式进行灵活运用和有效结合,充分发挥上下级审计机关在审计资源上的“层级合力”;三是争取其他职能部门的配合更为重要。构建财政审计大格局需要较多的审计资源,制定审计方案、开展审计检查、编排审计预算、聘用审计人员等都离不开各职能部门的配合和支持;四是财政审计制度保障更为有力,未来新财政审计工作准则、操作指南和评价标准的配套出台,会使审计实务更加有章可循、规范和高效。
    三、财政审计大格局的构建思路
    ㈠ 关注财政审计监督“盲点”
    按照财政审计大格局要求,财政审计要对所有财政性资金使用方向和过程进行全面的审计监督,切实消除传统财政审计在监督内容和范围上存在的诸多“盲点”。首先要拓宽财政审计的横向范围。在传统财政审计重点关注财政预算执行审计的基础上,提高对政府性非税收入、国有资本经营预算、社会保障基金、社会捐赠资金、政府性负债等其他政府性资金的关注度。其次要延长财政审计的纵向链条。改变传统财政审计仅注重财政资金的拨付、管理和使用这一“中间”环节的片面做法,重视对财政资金前期筹集和计划分配、财政资金使用后绩效评价和决算审签这“两端”环节的审计监督。最后要覆盖财政审计的全部对象。逐步将财政审计监督对象从政府本级财政和直属一级预算单位,扩大到政府部门下属二三级单位、国有及国有控股的企业和金融机构、政府投资和支持项目等其他所有接受、使用财政性资金的对象。
    ㈡ 提升财政审计的评价“高度”
    传统财政审计评价经常采取避重就轻、以偏概全、模凌两可的做法,究其根源,既有审计人员业务能力和工作责任心的主观影响,也有现行财政审计双重领导体制的客观制约。财政审计大格局要集中研究带有全局性、政策性、体制性、制度性的问题,提升财政审计评价的深度和广度。一方面要多从宏观角度看问题。财政审计不仅要对财政资金收支的真实性、合法性进行监督和评价,揭示和反映违反财经法规的微观性问题,更要对重大项目决策管理、财政政策制定和实施效果、地方政府负债风险和财政安全、专项资金使用方向和效益等宏观性问题开展分析和实施评价。另一方面要透过表象看问题。通过实行积极的引导措施,强化审计人员分析问题的责任心和主动性,认真查找资金、数字、个体变化背后的真实原因,以及透过表象深入探究和总结其中隐藏的全局性、政策性、体制性、制度性问题,努力提出更具操作性和可行性的方案或措施。
    ㈢ 统筹财政审计的组织管理
    构建财政审计大格局就是要打破现行的部门职责划分体制下财政审计“各自为战、各管一块”的组织模式,在财政审计方案制定、信息交换和成果共享等实质性方面实现各专业部门的有机融合。一是有效整合各部门审计实施方案。财政审计需要对各方提出的具体审计实施方案进行科学整合,充分协调各方的目标计划、审计任务、进度安排等主要内容,最终融合形成整体性的实施方案。二是有效畅通各部门审计信息的交换。通过搭建信息交换平台和建立信息共享机制,协调各部门审计工作进度,实现审计信息及时共享,促进财政审计协作配合度和审计效率的提高;三是有效共享财政审计的成果。审计机关要在财政审计成果分配和业绩考核上对协审部门给予足够重视,通过制度上的合理安排彻底打消协审部门“为他人做嫁衣”的思想顾虑,充分发挥财政审计“全局一盘棋”的整体合力。
    ㈣ 完善财政审计法规制度建设
    与财政审计在理论研究和实务操作上不断创新相比,财政审计的法规制度建设显得相对滞后,需要进一步规范和完善。一是修订财政审计依据的主要法律法规。现行《预算法》和《预算法实施条例》仍是1995年发布施行的,已滞后于公共财政体系的改革步伐,使财政审计失去了科学的界定依据;二是出台财政审计的实务规范。目前财政审计实务尚无全国性的专门规范、准则和标准,各级财政审计在组织实施、责任划分、风险防范、评价标准、结果公告、处罚依据、责任追究等方面无章可循。三是提高财政审计的法律定位。行政型的审计体制决定了财政审计只是同级政府的“大内审”,审计机关不仅在机构上是同级政府组成部门,而且在预算上纳入同级政府预算管理体系,在人员上按受同级政府人事安排。四是研究财政审计大格局的配套制度。财政审计大格局是审计署近年来重点倡导的一种财政审计的新思路,但目前仍停留在“审计工作发展规划”层面,急需配套出台相应的操作制度予以调整和规范。
    ㈤ 加强财政审计人才队伍建设
    财政审计大格局对专业素质、政策理论水平和分析研究能力的要求较高,因此,财政审计大格局的关键在于审计人才。首先要做好审计人员的优化组合。通过宣传树立财政审计大格局的观念,打破原有的处室界限,充分发挥各处室的业务优势,形成整体合力突破重点项目。其次要用好其他单位的专业人才。可以从审计系统内部、政府职能部门、社会中介组织中遴选一批专家、能手建立起人才库,为财政审计提供全方面的业务指导和政策咨询。再次要重视对审计人员的后续教育。要经常组织审计人员集中学习和研究探讨,邀请专家、学者进行培训辅导,不断拓宽审计工作思路。最后要积极培养审计复合型人才。除了广泛引进各类专业人才外,还可以选派业务骨干到财政、税收等对口部门挂职学习,以及实行各处室人员定期轮岗等措施,让审计人员在不同岗位上得到充分锻炼,努力提高审计人员的综合素质。(柏苏洋)
                          
    参考资料:
    [1]《改变审计管理模式与构建财政审计大格局问题探讨》,作者刘鑫华,中国审计署网站。
    [2]《福建着力构建财政审计大格局》,作者不祥,福建省审计厅网站。
    [3]《当前财政审计的主要问题及对策》,作者郑靖,中华会计网校网站。

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