【摘要】一般认为转变经济发展方式的三个基本条件是市场、体制和政策。从现代市场经济发展的一般规律看，政府对经济发展的作用呈现不断增强的趋势，在转变经济发展方式的过程中，政府通过调整财政税收体制、出台财政税收政策为创造公平竞争的市场环境提供了依据，市场要素也对体制和政策不断提出新的要求。作为相对独立的监督部门，审计机关不直接参与政策的制定，更不参与市场竞争，但其能通过特有的监督手段以更客观、更超脱、更直观的态度反馈政策执行的效果，尤其是财政审计，围绕财政资金这一主线，通过对财政政策执行情况和财政资金管理使用的监督，推动政策的不断完善。
    【关键词】 财政审计  体制  政策  经济发展方式

    加快转变经济发展方式是关系国民经济全局的战略任务，政府作为政策的制订者和宏观经济调控者，对转变经济发展方式起着重要作用。政策是实现这一目标的基本保证，其对加快转变经济发展方式的意义在于明确的导向和利益激励。创造市场、体制、政策这三大条件，使加快转变经济发展方式真正能够通过依靠市场作用、体制功能、政策激励来实现。在以往的财政审计中发现在我们现有的财税体制中仍存在着不顺的地方，如分税制财政体制下财权与事权的不相匹配；政策存在着不完备的地方，如各种违规的财政返还等还存在；而这些情况也造成了事实上不公平的市场环境，未能实现充分竞争，进而制约着经济发展方式转变。但同时，财政审计工作的实践也使我们认识到，作为国家审计的永恒主题，财政审计可以通过其对财政资金的管理、分配、使用的监督，发现存在的问题和体制上不完备之处，进而通过提供翔实的依据和可行的建议，提高财政资金的使用效益，推动政策的完善，促进体制改革，为实现推动经济发展方式转变发挥应有的作用。
    一、财政审计中发现的制约经济发展方式转变的突出问题
    （一）地方政府未能完全执行中央财税政策。
    一是地方政府未能严格执行国家税收政策，存在少征税款和违规减免税影响中央收入的情况。
    二是“两高一资”企业仍然享受各种税收优惠。目前一些“高能耗、高污染、资源性”企业享受资源综合利用、福利企业等增值税、企业所得税减免的现象还比较普遍，尤其是在一些中西部地区出于招商引资、抢拉税源等需要，不惜违规给予发达地区转移出来的企业以各种优惠。
    三是与税收挂钩的财政返还普遍存在。2000年国务院就规定各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威。但是从实际执行上看，与税收挂钩的财政返还普遍存在。地方政府自行出台的税收先征后返政策一方面破坏了税收公平原则，影响税收政策的严肃性；另一方面人为地造成地方财政虚收虚支的情况，削弱了地方可用财力，为国家宏观经济决策提供了错误的经济信息，隐藏着巨大的财政风险，同时也不利于形成公平竞争的市场环境。
    （二）中央财政转移支付资金政策及资金管理、分配与使用存在的问题。
    一是部分中央转移支付资金尤其是专项转移支付资金未纳入预算。目前一些地方财政在编制年度预算时，将财力性转移支付编入预算的比例平均已经提升到80%左右。从近年来的审计实践来看，地方财政对财力性转移支付纳入年初预算的规范性也在不断提高，大部分地区能够按照中央财政的要求编列。同时，地方财政在编制预算时，基本未考虑将专项转移支付编入年初预算，几乎所有的地级市和县级财政都未将专项转移支付编入预算。
    二是地方财政对中央专项转移支付资金不实施归口管理，规避对预算资金支出监督的制约，造成分配混乱、管理不善、挤占挪用、资金使用效率低下的问题难以根除。较多的中央专项转移支付项目和资金用途相同而管理部门不同、使用部门不同。这种项目设置、资金分配上的交叉和重复，进而造成地方财政和利益部门不断以“争取项目”、“争取资金”为目标，重复申报、重复安排各类专项资金，财政资金在支付途中损耗过大，真正用于项目建设支出的比例越来越低。主要表现为资金分配管理混乱和资金使用中的各类违规问题普遍。专项资金主管部门利用下属单位及其成立的经济实体以权谋私，将项目资金用于大吃大喝、滥发津补贴等支出的问题并非个别现象。
    三是在专项资金的利益争夺中，“肥肉送给富人吃”的趋势明显，不同利益群体“以合法”形式瓜分专项资金的问题越来越突出。中央专项转移支付资金中有相当大的数量被用于扶持企业发展。特别是随着我国经济体制改革的不断深化，经济成分越来越复杂，逐步形成了各种利益群体。两个突出特点一是“肥肉”越来越肥。中央专项转移支付资金主要分为无偿和有偿两种，有偿使用的资金不但在利率方面具有银行贷款不可比拟的优势，而且当经营失败、无法偿还时，也不会带来大的风险，甚至可以通过“核销”等形式变相转变为无偿资金。二是吃“肥肉”的利益群体越来越集中，越来越多的民营企业参与到争夺大战中来，部分企业争夺的手段已经脱离了法治的轨道。部分企业在项目申报过程中采取各种手法弄虚作假，主管部门对项目申报材料的审核把关流于形式、甚至参与弄虚作假，伙同很多不符合条件的项目企业骗取得大量财政专项补助资金。应当特别重视的是，发生此类问题的企业绝大多数是民营企业，其中的利益纠葛值得深入思考。
    （三）地方财政预算与收支管理存在的主要问题。
    一是预算收支不实，水分较大和体外循环的问题并存。财政信息作为主要经济指标，一直受到上级政府、社会舆论和人民群众的普遍关注。财政信息不实，特别是财政收入不实，直接影响地方政府对经济财政形势的准确判断，也给合理安排财政资金增加了难度。
    二是预算调整缺乏监督，对超收收入的约束力极低。地方政府随意将财政超收部分的资金用于安排支出,故意压低年初预算收入数,从而为自身提供“便利”。从现实的超收收入的使用看，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大，而不需要事先报批。这意味着，这笔资金不经过任何审查程序，政府就可自行支出。
    三是财政库款管理混乱，监管难度加大。
    建立储备基金，资金使用效益低，脱离人大监督。地方政府在无制度约束的情况下，通过各种方式提取设立财政储备金，此类储备金在二次使用时脱离人大监督，资金使用效益低。另外，有些财政部门还利用这些财政资金对外有偿或无偿出借，变相设立财政周转金，影响资金安全。
    银行账户开户过多，存在廉政风险。财政部门商业银行账户过多，结存资金量过大，个别银行账户为违规开设，部分账户资金停用或长期不使用，财政资金长期闲置未发挥效益。造成财政部门账户开户多、资金沉淀的原因一是财政部门一些银行账户没有及时撤销或归并；二是预算资金执行率不高；三是上级财政拨入的各项补贴转存在各银行财政账户；四是财政部门为满足各商业银行吸收存款的需要，人为多设了一些“人情账户”、“关系账户”。
    四是预算执行进度缓慢，年底突击花钱普遍存在。从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势，一季度各月支出进度都较低，二、三季度逐步回升，第四季度则进一步加快， 其中12月份的进度通常都在20％以上。
    （四）地方政府土地管理方面存在的主要问题。
    一是地方政府“以地生财”，土地出让金体外循环，未全部纳入预算管理。包括土地出让金在内以及依附于土地和房产的形形色色的税费，是支撑地方财政的主要来源。据不完全统计，2009年中国土地出让金总金额达15000亿元，比2008年增加140%，占地方政府财政总收入的半壁江山。审计署发布的2010年第六号审计公告显示，抽审的11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1 %。其中15％被用地单位直接坐支。
    二是地方政府“以地招商”，违规出让土地，直接或变相减免让土地出让金。地方政府为了最大限度实现招商引资的目的，规避制度限制或违规出让土地。审计署审计公告显示：抽审计的11个市中，7个市未经审批征收并实际占用集体土地3 .9万亩；4个市用地单位“以租代征”占用集体土地1.01万亩；5个市未经审批新设和扩大各类开发区涉及用地19.1万亩；7个市用地单位未批先用土地3.18万亩；6个市将应以招拍挂方式出让的53宗0.19万亩经营性用地和220宗1.63万亩工业用地以协议方式出让。零地价、负地价招商，把减免、返还土地出让金作为招商引资的招牌和优惠措施，造成了地方政府财力的大量流失。
    三是财政的土地开发整理支出不到位。我国实行的是严格的耕地保护政策，非农建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，需开垦补充与所占耕地数量与质量相当的耕地。但在实际中，土地开发整理资金征收不到位，挪用土地开发整理相关资金，耕地存在占而未补的情况比较突出。审计署审计公告显示：抽审的11个地区，有9个省区所属市县未足额征收、计提土地开发整理相关资金28.37亿元；有3个省级9个市级11个县级国土、财政部门改变土地开发整理相关资金用途20.94亿元；少数地方新增耕地面积不实或多占少补耕地，119个土地开发整理项目虚报新增耕地1.35万亩；13个土地开发整理项目在开发整理尚未达标的情况下，上报新增耕地2.93万亩；9个建设用地项目多占少补耕地 4294.45亩。
    四是失地农民的保障不到位。根据现行规定，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10-16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万-3.5万元之间。而国家每征一亩地用于铁路、高速公路的，给农民的补偿一般只有每亩5000-8000元，这根本无法解决失地农民的后顾之忧和长远生计。
    二、产生上述问题的原因分析
    （一）地方政府不落实中央税收政策的原因。
    一是部分地方政府仅仅考虑的是与政绩相关的指标，完全从本地、部门甚至个人的利益出发，出于招商引资、扶持企业发展的需要，未能严格执行国家税收政策，采取多种方式少征税款、违规减免税款，进而影响了中央收入。
    二是相关政策之间的不协调、不衔接。这也从另一个角度反映了部门立法的弊端。如现行财税政策未能有效配合对产业结构调整的宏观政策，这也是影响经济发展方式转变的重要因素之一。从2005年起，我国出台了一系列控制高能耗、高污染和资源消耗性行业的政策，为切实推进产业结构调整提供了依据。但从实际执行效果看，由于国家有关税收优惠政策与国家节能减排、产业结构调整政策不衔接，导致部分企业一方面属于国家节能减排、产业结构调整政策所限制发展或淘汰的范围，另一方面却因资源综合利用、福利企业等原因享受各种税收优惠，迟迟不能关闭调整，严重影响了国家宏观调控的效果。
    （二）中央专项转移支付资金管理混乱问题的主要原因。
    一是地方治理机构的纵容和默许，是专项转移支付资金管理混乱的最主要原因。与体制性和财力性转移支付相比，绝大多数地方财政坚持将中央专项转移支付资金放在财政收支“大盘子”之外，规避人大等机构对专项资金预算安排监督的制约。
    二是不良示范的诱导和启发是专项转移支付资金管理混乱的重要原因。主要集中在两个方面：一是大部分监督检查的独立性不强，采用了“裁判员”、“运动员”合一的监督检查制度。如审计中多次发现基层政府主管部门为迎接某个国家级检查组的专项资金项目验收，部门负责人逐一对所属县区实施检查，对存在的问题召开会议研究如何掩盖，最终顺利通过验收的事例。二是独立性强的监督检查，无一例外都是采取少量抽查的模式，变相增强了被检查者的侥幸心理。
    （三）预算管理存在问题的原因分析。
    一是体制上的原因。一方面分税制条件下，地方和中央事权与财权不相匹配，同时经济的高速发展，使得地方政府的支出责任不断加大，因而会促使地方政府想方设法留存财力，通过隐瞒财政收入、虚列支出、无项目结转等方式留存财力性资金；另一方面对官员出于对政绩考虑，为了美化经济指标，又会导致虚增财政收入，水分较大。而年底突击花钱这一痼疾也是与现行预算管理体制是无法分开的。
    二是预算调整概念上的漏洞,使得预算变更缺乏监督。地方政府随意将财政超收部分的资金用于安排支出,出现故意压低年初预算收入数,从而为自身提供“便利”的情况。
    三是预算管理与财政管理的软约束。一是财政部门一些历史上形成的银行账户没有及时撤销或归并；二是预算资金执行率不高，留存过大；三是上级财政拨入的各项补贴转存在各银行财政账户；四是财政部门为满足各商业银行吸收存款的需要，人为多设了一些“人情账户”、“关系账户”。
    （四）土地管理问题的原因分析。
    一是缺乏科学的政绩观，引发地方政府盲目利用土地进行招商引资以促进经济发展。片面强调GDP的增长和地方财政收入的增加，建造形象工程。
    二是土地供应分级管理的模式下，赋予市县政府的权力较大，市县政府实际承担了土地征用、出让的主要职能，过多考虑区域的短期利益，单纯追求短期利益最大化。
    三是一些地方政府长期以来一直以土地财政为依托，将应由一般预算安排的资金或经费用出让土地后的收入进行解决，造成对土地财政的依赖。
    三、深化财政审计推进转变经济发展方式的建议
    （一）通过财政审计促进加强中央专项转移支付资金管理，完善中央专项转移支付审计工作机制。
    一是着眼于和中央财政部门共同维护和完善专项转移支付制度，建立与中央财政部门的联动机制，将审计结果纳入分配因素。二是着眼于提高审计监督的效果，调整审计项目计划管理制度，建立科学的专项转移支付审计项目抽查覆盖面管理制度。三是建立专项资金的绩效评价制度，强化激励约束机制。
    （二）通过深化财政审计加强对地方财政收支监督体系建设。
    一是完善预算调整概念，严格审批程序，强化预算约束的刚性。二是确立预算编制、执行和监督相互分离制衡的预算管理机制。三是阳光化运作，适度建立政府财政储备制度。四是强化预算监督的力量，应加强对地方财政预决算审计力度，督促地方政府严格执行国家财政税收政策，促进地区间政策的均衡，维护国家政策的严肃性与财政制度约束刚性。
    （三）通过财政审计规范土地的管理以及土地出让金的收支管理。
    一是规范地方政府土地出让金的征收、使用行为，纳入预算管理，接受监督。二是准确把握土地管理的全局性问题和局部性问题。关注地方经济发展与土地宏观调控的关系，及时发现、制止各种违法违规用地行为，并予以坚决查处。三是加强土地开发整理资金征收、管理和使用。四是完善留用地土地、资金管理的政策，加强留用地批后的监管，解决失地农民就业和长远生计问题。
    实现经济发展方式转变是十二五规划纲要提出的关系全局的目标，无论是加快财税体制改革、健全公共财政体系，还是完善预算制度和税收制度，都不是一个部门、出台一个或几个政策能够实现的，而审计需要关注的是通过检查政策执行的效果，反馈其中不适应经济发展方式转变及客观经济规律的现象，推动从机制、体制、制度层面加以完善。（牟遥  卢云龙）

    主要参考文献：
    1. 审计署.审计公告(2010年第六号)
    2. 厦门市国税局课题组. 2011.加快经济发展方式转变的税收政策探讨[J].涉外税务(1)
    3. 王彬霞. 2010.转变经济发展方式研究综述[J].云南财经大学学报(6)
    4. 彭斌. 2010. 转变经济发展方式的难点[J].学术研究(7)
    5. 裴广一、刘志洪.2010.论转变经济发展方式的核心内涵及实现路径 [J].学术论坛(11)
    6. 顾钰民. 2011.论经济发展方式转变的三大条件[J].毛泽东邓小平理论研究(1)
    

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