摘  要：目前建筑市场上，肢解发包工程的问题屡有发生，严格履行基本建设程序，按照招投标、承发包有关法律法规选择施工单位，对规范建筑市场，确保建设项目投资、质量、进度控制具有十分重要的意义。基于此，本文从目前在建筑市场上合法的承发包模式开始，剖析建设工程肢解发包产生的原因以及建设工程肢解发包的弊端，进而提出预防建设工程肢解发包的审计建议
    关键词：承发包模式  招投标  肢解发包
    
    近年来，在对建设项目的审计过程中发现，肢解发包工程的问题屡有发生。如对某住宅小区项目审计中发现，在项目招标时，招标文件将门窗工程、屋面防水工没有纳入单位工程进行招标肢解直接发包，小区建设中，将道路硬化、给排水采暖外线等项目肢解为6个标段，分别以低于50万元的造价办理了非招标手续，直接发包给施工单位。还有某项目装饰改造工程，共三层，局部四层，建设单位将其划分为13个标段，发包给14家施工单位，签订15分施工合同（有两个合同内容未招标）。肢解发包对建设项目投资、质量、进度控制都是不利的，该问题应该受到关注。
    在讨论建设工程肢解发包前先了解一下目前建筑市场上合法的承发包模式、几个相关概念及法律法规对肢解发包的规定。
    一、目前在建筑市场上合法的承发包模式、几个相关概念及肢解发包的法律规定
    （一）目前在建筑市场上合法的承发包模式
    建设工程承发包模式即建设工程组织管理模式，它对建设工程的规划、控制、协调起着重要作用。目前建筑市场上常用的组织管理模式有平行承发包、设计或施工总发包、项目总承包和项目总承包管理四种模式。1.平行承发包是建设单位将建设工程的设计、施工以及材料设备采购的任务经过分解分别发包给若干个设计单位、施工单位和材料采购单位，并分别与各方签订合同。2.设计或施工总分包是指建设单位将全部设计或施工任务发包给一个设计单位或一个施工单位作为总包单位，总包单位可以将其中部分任务再分包给其他承包单位，形成一个设计总包合同或一个施工总包合同以及若干个分包合同的结构模式。3.项目总承包是指建设单位将工程设计、施工、材料和设备采购等工作全部发包给一家承包公司，由其进行实质性设计、施工和采购工作，最后向建设单位交出一个已达到动用条件的工程，俗称“交钥匙工程”。4.项目总承包管理是指建设单位将建设任务发包给专门从事项目组织管理的单位，再由他分包给若干设计、施工和材料设备供应单位，并在实施中进行项目管理。
    （二）与工程承发包有关的几个概念
    建设工程项目可分为单项工程、单位（子单位）工程、分部（子分部）工程和分项工程。1.单项工程是指在一个建设项目中，具有独立的设计文件，竣工后可以独立发挥生产能力或效益的一组配套齐全的工程项目。单项工程是建设项目的组成部分，一个建设工程项目有时可以仅包括一个单项工程或多个单项工程。2.单位工程，即单体工程是指具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物及构筑物。单位工程是单项工程的组成部分。单位工程是建设单位与勘察、设计、施工单位签订工程承包合同和结算工程价款的基本工程单位，是施工单位编制施工组织计划、组织施工，进行经济核算的基本单位，也是建筑工程竣工验收与备案管理的基本工程单位。群体工程中每一个独立的建筑物或构筑物也是一个单位工程，如住宅小区中某一栋住宅楼，工厂中某一栋有厂房，学校中某一栋教学楼等。3.分部工程是单位工程的组成部分，分部工程的划分应按专业性质、建筑部位确定。当分部工程较大或较复杂时，可按材料种类、施工特点、施工程序、专业系统及类别等划分为若干子分部工程。4.分项工程是分部工程的组成部分，也是形成建筑产品基本构件的施工过程。分项工程的划分应按主要工程、材料、施工工艺、设备类别等确定。
     根据《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300－2001），一个单位建设工程共有：地基与基础，主体结构，建筑装饰装修，建筑屋面，建筑给水、排水及采暖，建筑电气，智能建筑，通风与空调，电梯等九项分部工程。其中消防等专业工程属分部工程智能建筑的分项工程。
    （三）建设工程肢解发包的法律法规规定及法律责任
    1.肢解发包的相关法律规定
    《建筑法》第24条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。” 第28条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”
    《建设工程质量管理条例》第7条第二款规定：“建设单位不得将建设工程肢解发包。”第78条第一款规定：“本条例所称肢解发包，是指建设单位将应当由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分发包给不同的承包单位的行为。”
    《甘肃省建筑市场管理条例》第16条规定：“发包人不得有下列行为：（五）将单位工程肢解发包给两个或者两个以上单位；”
    2.肢解发包的法律责任
    《建筑法》第56条规定：“发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承包单位的，或者违反本法规定将建筑工程肢解发包的，责令改正，处以罚款。”
    《建设工程质量管理条例》第55条规定：“违反本条例规定，建设单位将建设工程肢解发包的，责令改正，处工程合同价款0.5%以上1%以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，并可以暂停项目执行或者暂停资金拨付。” 第七十三条：依照本条例规定，给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额5%以上10%以下的罚款。
    二、建设工程肢解发包产生的原因
    近年来，通过对建筑市场的了解，建设单位将建设工程肢解发包的原因主要有两点：
    一是为了规避招投标。国家发展计划委员会2000年4月发布施行的《工程建设项目招标范围和规模标准》规定：关系社会公共利益、公众安全的基础设施、公用事业项目，使用国有资金投资项目，国家融资项目和使用国际组织或者外国政府资金的项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：（一）施工单项合同估算价在２００万元人民币以上的；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在１００万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在５０万元人民币以上的；（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在３０００万元人民币以上的。
    《甘肃省招标投标条例》规定：关系社会公共利益、公众安全的基础设施、公用事业项目，使用国有资金投资项目，国家融资项目和使用国际组织或者外国政府资金的项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设项目有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：（一）施工单项合同估算价在50万元人民币以上的；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在30万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等单项合同估算价在30万元人民币以上的；（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在1000万元人民币以上的。
    建设单位为了规避招投标，采取化整为零的手段，将应当由一个承包单位完成的单位工程分解成若干部分发包给不同的承包单位，如在文章开头提到的，建设单位将住宅小区建设工程划分为6个标段，每一个标段合同造价低于50万元，规避了公开招投标。
    二是为了达到项目管理决策者个人某中目的，将单位工程或按其性质和技术联系应当由一个承包单位整体承包的工程，肢解成若干部分，分别发包给几个承包单位，这也可能是建设单位热衷于肢解发包的根本原因。
    三、建设工程肢解发包的弊端
    肢解发包中，本应由一个承包单位完成的建筑工程，如果分解成若干部分由几个承包单位完成任务，使原本很狭小的工作面同时涌入过多的承包单位，导致工作界面不清，责任主体不明，合同纠纷增多，工作秩序必然混乱。因肢解发包人为地增加了承发包单位对项目的管理难度和管理成本，稍有不慎，就会引起工作质量和安全事故，故其是我国明令禁止的违法行为。其弊端有：
    1.投资控制难度大。主要表现在一是合同总价不易确定，影响投资控制实施；二是工程发包任务量大，需控制多项合同价格，增加了投资控制难度，发包的次数增加，这就必然会导致发包的费用增加，合同数增加，这就必然会导致发包人在管理上会增加难度，进一步导发包人在合同管理上会增加成本；三是在施工过程中设计变更和修改较多，导致投资增加。
    2. 施工现场秩序混乱、责任不清。施工单位分散，建设单位项目管理人员不足时，往往存在相互协调、资料管理上的盲点。使得整个工程建设在管理和技术上缺乏应有的统筹协调，往往造成施工现场秩序混乱、责任不清，严重影响工程建设质量，出了问题也很难找到责任者。
    3.不利建设项目进度目标的控制。肢解发包意味着本来应该由一家承包商完成的项目，现在由两家或者两家以上的承包商完成了。这就会使得一些岗位出现重复设置的人员，也不利于各工序的协调，难以形成流水作业。这些弊端的结果就是不利于进度目标的控制。
    4.肢解发包可能导致发包人变相规避招标。发包人可能会将大的工程项目肢解成若干小的工程项目，使得每一个小的工程项目都不满足关于招标规模和标准的规定，从而达到了变相规避招标的效果。化整为零规避招标，直接发包给施工单位，导致工程承包没有竞争性，不利于工程造价控制和择优选择施工单位。
    5.建设单位与诸多施工单位接触，增大了工程建设领域腐败的可能性。
    四、预防建设工程肢解发包的审计建议
    1.进一步完善法律法规，使其具有可操作性，对其行为更加明确。《建筑法》规定“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。” 《建设工程质量管理条例》规定：“本条例所称肢解发包，是指建设单位将应当由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分发包给不同的承包单位的行为。”都是禁止性和指导性的规则，没有对“应当由一个承包单位完成的建设工程”作进一步的说明。《甘肃省建筑市场管理条例》明确规定：“发包人不得将单位工程肢解发包给两个或者两个以上单位；”但在法律责任中没有违反规定肢解发包的处罚条款，导致其可操作性受到限制。为此，建议进一步完善法律法规，提高其可操作性，达到执法人员准确定性的目的。
    2.加大工程建设领域专项治理力度。建议管理部门发挥职能作用，加强对建筑市场和招投标工作的监督管理，严格审核办理非招标手续，遏制其行为的不断发展。建设单位在对有些项目违法肢解发包后，为了逃避违法责任，寻找合法“救济”，对肢解发包结果补办非招标手续，以达到合法化的目的。如果在补办过程中，招投标直接监管部门如果不能发挥职能作用，睁一只眼闭一只眼，或补办了手续，则让国家法律的严肃性受到挑战，纵容了其违法行为，甚至使其违法行为合法化。凡故意肢解工程，逃避进入建设工程交易中心实行招投标的；凡按规定应实行招投标而不实行招投标的；纪检监察机关和行政主管部门要依据有关法律法规对责任单位进行从严惩处，并追究主管领导和直接责任人员的责任，情节严重构成犯罪的，要依法移交给司法机关追究其刑事责任。因此招投标监督管理部门应切实发挥职能作用，严格审核办理非招标手续，发现违发肢解发包行为，应依法进行严肃查处，坚决遏制其违法行为的不断发展。
    3.建立责任追究制度。政府投资重大项目的建设单位和常年进行政府投资项目管理的单位要与各级政府部门签订责任书，做到依法按程序组织项目管理，并进行奖惩。纪检监督部门应加大查处力度，对视法律于不顾、违法肢解分包的建设单位及监督不到位、执行不力的单位和主要领导要进行问责。对一些领导干部利用职权徇私舞弊，出于个人目的故意肢解发包工程的，要一查到底，绝不姑息，对违法行为形成威慑作用。（王南林）

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