浅析绩效逻辑分析法在基层民生审计中的应用
崔春妹(江苏省吴江市审计局)
【发布时间:2011年09月14日】
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摘 要  绩效逻辑分析法是在基本的逻辑分析法的基础上,引入政府绩效管理原理而形成的分析方法,在国内外政府支出项目的绩效目标分析中得到了广泛的应用。本文从绩效逻辑分析法应用的角度,结合现行基层审计机关开展民生项目资金绩效审计工作的实际,对绩效逻辑分析法在基层民生资金审计中的应用进行简要的分析。
一、问题提出的背景
1.政府体制改革的现实需求。现代国家成长的历史经验表明,现代化具有三块重要基石,即法治、民主和社会保障或民生发展。自新中国成立以来,中国的现代化进程先后经历了制度转型和政治发展、体制改革和经济发展两个30年。中国需要再用30年时间展开社会建设和民生发展。可见,民生发展是中国现代化新阶段的主题。当代中国要解决“发展后问题”的本质是民生问题,是经济发展后民生发展滞后的问题,所以,民生问题是全社会关注的焦点,包括政府,更包括民众。而民生发展必然带来政府执政能力建设,政府必然从发展型政府转变为民生服务型政府,而政府转型的关键是推行政府绩效管理和行政问责制度。
2.审计职能的定位。民生问题是党中央国务院最为关心的问题,彻底解决民生问题,将是今后相当长一个时期政府工作的重点和财政资金投入的重点,高度重视民生审计,加强民生资金的审计监督,才能充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
3.基层审计机关的优势。无论是从我国行政体制还是财政体制的关系分析来看,基层审计机关开展民生资金审计作用无可替代。基层审计机关处于我国“五级政府”中的第四级,可以克服空间和时间的差距,对上级资金拨付的到位、可以第一时间取得第一手现场资料。
伴随我国财税体制的改革方向,省管县始终是一种新型的趋势。
二、绩效逻辑分析法的概念及特点
绩效逻辑分析法是在基本的逻辑分析法的基础上,引入政府绩效管理原理而形成的分析方法。一个项目从投入到产出结构,通常需要经历投入(资源)、活动、产出、效果等四个过程,其中,产出又具体分为直接结果、中期结果和长期结果等。这一方法将这些归结为内部控制和外部影响两个部分
绩效逻辑分析法的特点可以分为两点:一是区分内部效率和外部效率。内部控制阶段是从公共资源的投入到生产相应的公共产品或物品(如工程)的阶段,这些环节是组织可以控制的,属行政效率问题。外部影响是指组织的活动或公共服务在多大程度上产生了社会影响,包括企业、居民接受这些服务,并取得增进的结果。由于外部效率是组织所无法控制的,而且它才是政府公共服务的归宿,属于财政效率。
                                                 
                                   
绩效评价逻辑模型的图示
二是注重各环节间的逻辑分析,包括从投入到开始,分析它与直接结果之间的相关性,找出投入产出内在联系;客观分析项目效果,即属于直接结果、中期结果,还是长期结果。其中直接效果是最主要的评价指标。
逻辑模型的实现过程就是逻辑分析与绩效目标的关系。应用绩效逻辑分析法能够起到项目规划、管理和评价的系统作用,为基层民生绩效审计提供了新的审计思路,能结合实际,构建逻辑分析框架。
三、当前基层绩效审计存在的主要困难。
1.缺乏系统的审计思维,评价指标无操作性。
绩效审计要求对审计对象进行绩效评价,即必须要形成一套审计评价指标体系。但现实绩效审计中,审计人员通过现有知识结构,只能靠选取一些不同指标进行分析,但往往指标间没有关联性,无法真正对审计对象进行针对性、科学性、系统性的绩效分析。
2.缺乏多元的评价标准,数据分析无逻辑性。
基层审计人员在实施绩效审计时,缺少评价方法和标准。一方面由于工作实践的缺少,对业务数据分析无法实现计算机辅助分析手段,另一方面对在绩效分析中也仅限于评价指标数据的横向、纵向比较,缺少更多的统计分析方法,使得数据分析思路不够清晰,指标间的逻辑性不强,最后对相关部门的建议也是零零散散,无系统性,使得实际实施和操作比较困难。 
四、绩效逻辑分析法在民生绩效审计中的应用分析
1.绩效逻辑分析法的适用性分析。一是绩效逻辑分析法是政府绩效管理中被国外成功广泛应用于政府及公共部门管理中,而绩效审计本身也是政府自身管理的一部分,绩效逻辑分析法作为分析方法是符合其逻辑范畴的。二是民生审计的对象多是政府的实事项目工程,而绩效逻辑分析法是以项目为基础,对其规划、管理和评价进行系统评价,特别是在项目执行中,逻辑分析法已监控和提高项目执行效率为焦点,通过获得和记录结果反馈信息,为决策调整和完善提供必要的信息,这与我们进行民生绩效审计的初衷和目的是完全符合的。
2.绩效逻辑分析法的操作性分析(笔者以自己审计的两个项目为例)
A.农村生活污水集中处理资金绩效审计 
①项目基本情况
吴江市在积极推进城镇污水收集管网的延伸覆盖的同时,组织和推进农村生活污水的集中处理,按照“统一规划、分区建设、分级运行、统一监管”的原则,形成市、镇、村三级城乡生活污水治理组织体系。2008-2009年度吴江市农村生活污水处理点建设总投资达1.49亿元,其中省级专项补助725万元,市级补助1710万元,其余主要为镇级财政资金和自筹资金。但鉴于该审计时段处于我市农村生活污水投入建设和调试运行阶段,很难采集正常运行的污水处理率、处理达标率、设施利用率等实际受益效果的相关数据。
②引入绩效逻辑分析法分析该项目。在这个审计案例中逻辑模型的无法完整实现,只有投入和活动阶段,我们可以很清楚地明白,这个审计案例只是提供了一些可供评价的数据,并没能够达到绩效审计分析评价的目标,即外部影响的效率低下。从绩效逻辑分析法的角度,一方面提示我们在民生绩效审计立项前就要引入逻辑模型进行分析,分清处于投入、活动、产出和效果的哪个阶段,有针对地进行调查,确立绩效审计目标和评价体系;另一方面,我们可以利用绩效逻辑模型来分析投入后为何没有直接效果的原因,提出相应的审计见解和评价。
B.图书馆公共资源利用情况绩效审计
 ①项目基本情况
吴江市图书馆作为县级图书馆,自2006年新馆落成及开放以来,已逐步发展成国家一级馆,不断为吴江社会公众提供公益性公共文化服务。2006年至2010年,共取得经费资金3362.56万元,其中财政拨款占比77%,馆内藏书从36万册增至54.7万册,接待读者数量从41万人次提高至55万人次。
②引入绩效逻辑分析法分析该项目。该项目针按我市图书馆投入(资源)、产出、效果三个过程,从2006年至2010年我市图书馆的业务发展情况、政府投入情况、公共服务绩效情况、审计问卷调查汇总情况四个角度对图书馆公共资源利用情况进行了绩效分析。特别是在效果评价上注重了外部效率,通过审计问卷调查形式,对读者使用图书馆的频率、读者对图书馆读物需求的结构、读者对图书馆现有资源的利用率,并从读者对图书馆服务内容的了解情况、读者最希望图书馆提供的服务分析其投入产出内在联系,客观分析图书馆效果。
综上而言,逻辑分析法提供了绩效审计的基本框架,只有注重民生项目自身逻辑关系,我们才能思路清晰地设置一套评价指标体系进行绩效审计。在对民生审计项目审前充分调查的前提下,运用 “投入—产出—结果”思维搭建项目框架,分别从三个阶段取得资金投入、实物建设及管理现状、项目成果的利用率和效果评价来选取相应的指标,并注重各指标间的关联度,最后不断筛选对比来组建一套与审计项目匹配的具有操作性的系统指标。
3. 绩效逻辑分析法的延续性分析
绩效逻辑分析法“首先关注结果,其次进行周期性评价”的思维模式,让我们很清晰地获得这样的审计思路:一是构建逻辑分析框架,对民生绩效审计项目具体而言就是确立审计实施方案;二是项目论证过程,即运用投入—产出—结果分析的绩效评价指标进行分析论证,并得到论证的结果;三是项目结果的反馈及应用,应注重内部、外部的综合运用,扩大审计成果转化效果,并根据具体民生项目所处的不同阶段,实施阶段性的绩效审计模式。(崔春妹)
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