当前形势下加强财政绩效审计的几点思考
陈礼怀（江苏省扬州市邗江区审计局）
近年来，随着部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入改革等财政改革措施的付诸实施，推动了财政管理理念的转变。但是财政资金使用方面业已存在的、以使用绩效低下为特征的主要问题，依然存在，传统的预算执行审计无能为力。在新的形势下，人们对财政资金使用的关注将由过去的“对不对”、“实不实”，发展到“好不好”的层面。如何结合现阶段财政体制及财政管理的现状，开展富有成效的财政绩效审计，是摆在我们广大审计人员面前的一个现实问题。本文结合近年来财政绩效审计的实践，初步探讨当前形势下如何加强财政绩效审计。
一、当前财政绩效审计存在的主要问题
财政绩效审计在平时的工作中主要体现为一年一度同级财政审计，目前通常的审计主要是本级财政的预算执行审计，其审计目标主要紧紧围绕预算执行这条主线，以掌握基本情况，查错纠弊，规范财政管理，全面监督预算执行的真实、合法、效益，促进建立规范的预算编制、批复、调整、追加审批的预算管理制度，对于财政绩效关注的较少，之所以这样，主要存在以下几个方面的问题。
（一）审计体制束缚，绩效审计难以开花
我国现行的审计体制是行政型模式，各级审计机关是本级政府的一个组成部门，从本质上讲其开展的审计工作是政府的“内部审计”。根据目前的考核体制，政府领导往往最看重的是其在任职期内的成绩，大部分领导重视的是招商引资，抓大项目、大投资、上规模等容易出成绩的“外延扩大再生产”，期望眼前或很快能看得到成绩。而财政绩效审计在推动发展方面是一种“内含式的扩大再生产”，是对过去已支出的、现在正在支出的和将来要支出的财政资金或项目的效果性进行更深层次的监督，不仅仅局限在资金的使用效果，可能还会上升到对一些决策事项的评价，甚至会对上届官员或现任官员的决策事项“评头论足”，因此，在这种体制下财政绩效审计就成为对本级政府领导的“挑刺行为”，是与领导快速取得政绩的愿望是不相容的，无形当中对地方审计机关财政绩效审计工作的开展制造了障碍。
（二）收入、支出预算编制口径不一致，预算编制不完整
根据预算法的相关表述，财政收入包括预算内收入、预算外收入、政府性基金收入以及其他国有资本经营收入。大部分地方财政编制预算时，是根据财政收入的任务来编制，即比往年增长多少个百分点，来统筹编制收入预算。与此同时，部分实质性收入未能纳入政府预算管理，游离于政府预算之外。但从西方国家的实践看，政府预算具有计划性、归一性、公开性和法制性四大特征，就是说在西方国家的所有财政性资金都纳入了政府的预算中，不存在预算外资金情况，在预算年度内，所有的政府收支活动都要在政府的预算计划中体现出来，也就是说，几乎所有的政府经济活动都要在计划约束的条件下执行。因此，我们国家大量预算外资金的存在，为绩效审计的开展增加了难度，无法用统一的标准来考量、评价各项财政资金。
（三）绩效指标评价体系不完善，且缺乏公认可适用的绩效标准
开展绩效审计最关键的是必须要有一个用以比较和评价的标准和依据。对于财务审计，公认会计准则就是评价财务报表表述内容的标准。而财政绩效审计评价经济活动的标准通常是由财政部门负责设计和应用的，审计人员根据财政管理部门所制定的标准进行审计和评价。但是，当前绩效指标的体系存在很大的局限性，没有从公共财政管理的要求，来及时设置绩效评价指标，还是停留在过去传统审计模式的基础上，只有财务指标，没有非财务指标；只有历史指标，没有未来价值指标；综合性指标多，单项指标少，缺乏“预警”指标。迄今为止，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用，在评价标准缺乏的情况下，审计人员就很难深入了解被审计单位的经济绩效。在这种情况下，就造成了对绩效的评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
二、进一步加强绩效审计的几点建议
（一）推动制定绩效审计的相关地方法规和可操作的指南
我国《审计法》中虽提及了绩效审计的概念，但绩效审计涵盖哪些内容，如何开展，并未以法律的形式予以规定。纵观全国各地，凡是绩效审计工作走在前面的地方，基本上都在地方审计条例中明确了绩效审计的相关内容，为绩效审计的开展创造了条件，其中《深圳经济特区审计监督条例》规定最为详细，不仅规定了绩效审计工作的内容和方法，而且规定“审计机关应当在每年第四季度向本级政府和上一级审计机关提出绩效审计报告，并受本级政府委托，向本级人大常委会报告绩效审计工作情况。政府有关部门应当依据本级人大常委会对绩效审计报告的审议意见编制预算、确定机构设置和人员编制”等实质性内容。今年颁布的《江苏省审计条例》中也明确了绩效审计的相关内容，基层审计机关要充分做好绩效审计的宣传工作，争取地方党委政府和人大的支持，如有可能推动制定更为详细的地方绩效审计相关法规和操作指南，为绩效审计营造良好的氛围。
（二）推动编制绩效预算，建立绩效考核评价体系
绩效预算是将政府活动绩效化为指标，并以各项效果指标为编制基础的预算，是根据“花钱买效果，而不是买过程”的思想来设计预算的。传统观点认为，政府预算部门就是编制预算及分“盘子”；至于怎么执行，以及执行中存在什么问题，那是执行部门的事情。而绩效预算则认为这是一个体系，应当将业绩的指标、成本核算和执行结果都纳入预算体系，也就是说，每一笔预算支出必须符合业绩、公共预算和效果等三要素要求。因此，我们要根据各个地方的具体情况，积极推动财政等相关部门编制绩效预算，可以采取先易后难，先推动专项资金的绩效预算编制工作，通过实践总结，不断扩大绩效预算编制的范围。这样预算编制阶段建立起资金使用效果的考核评价指标，明确了管理部门及用款单位使用财政资金的责任，做到办多少事拨多少钱，为花了钱办不成事或未达到预期效果的情况进行责任追究提供依据，也为我们开展绩效审计提供了可靠标准。
（三）加快人才培养步伐，打造高素质的审计团队
我们当前的审计人员以精通财务审计的居多，知识面相对较窄。而绩效审计需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识。这对审计人员提出了很高的要求，各地审计机关对此项工作应高度重视，在忙于业务工作的同时不要忘记业务人员的培养，要尽快培养和造就一批符合绩效审计要求的复合型审计人才。培养方法上可以采用送出去培训和请专家进来两种形式。当前，聘请专家，借助外脑，建立专家库是一个很好的办法，可以弥补当前审计人才的不足。审计人员要加强自我学习，深入地掌握一定的宏观经济决策、经济管理等方面专业的知识和计算机知识，否则专业技术能力跟不上，勉强为之，只能草草过场，反之，审计人员专业素质胜任审计任务，就会取得事半功倍的效果。
三、对专题项目开展财政绩效审计的措施
对于公共财政绩效审计，特别是一年一度的本级预算执行审计面广量大，时间紧、人手少，绩效审计不可能面面俱到，审计人员在各个年度开展绩效审计时，就有必要在财政审计大格局的理念下，在必审内容的基础上有所侧重的选几个主题，在精细上下功夫。专题内容要从多角度进行挖掘创新，在紧扣预算执行这个主题的同时，更加侧重分析资金使用的“经济性、效率性、效果性”，揭示一些体制、机制上深层次的问题，以此达到“规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平”的目的。下面简要介绍专题审计的一些具体做法：
（一）以重大投资项目为载体，打造绩效审计精品
公共投资建设项目具有资金数量大，领导关心、社会关注的特点，决策稍有不慎就会造成极大的损失浪费。另外随着市场经济体制不断完善，建筑市场逐步规范，特别是工程管理领域的操作程序方面的违纪违规问题有所减少。在这种环境下，如何进一步有效监督国家财政性资金的投资效益和效果，成为各级党委、政府和人民群众广泛关注的问题。在每年的审计项目中，有重点的安排几个重点工程项目，进行绩效审计，以经济效益和社会效益为突破口，强调事前、事中审计，突出投资建设项目的立项、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本等四个方面的重点，审计过程中紧紧围绕公共投资的“经济性、效率性、效果性”来展开，注重工程的成本与收益的对比分析，注重工程造价的合理与节约，注重项目的经济效益和社会效益。
（二）以专项资金审计为延伸链，加强其公共效益审计
在每年的同级审过程中，要有重点的在财政专项转移支付资金和地方安排的专项资金中选择几项，对其资金使用情况进行重点延伸，并出具专项资金绩效审计分析报告，特别重要的专项进行单独立项，单独出具报告，审计内容纳入同级审的工作报告，一并向人大汇报。对这些专项资金的审计，从完善内部控制制度、监督评价国家政策执行的有效性和完善性方面入手，主要审查专项资金安排的项目是否具有公共性，是否代表了公众的利益，其受益者是否具有广泛代表性;是否按批准的预算安排资金，有无用于其他方面或没有完成预算;资金是否用在批准的项目上，有无任意改变项目，将生产性资金用于建房购车，弥补行政经费等非生产性项目;项目支出是否按照计划完成并能够发挥作用。通过审计，揭露资金被截留、挪用，拨款不及时，资金分配“低、小、散”效果不明显等影响资金使用绩效的实质性问题，指出财政及其他相关职能部门对资金使用“重分配、轻管理”的现状，从管理角度有针对性的提出一些建设性意见，确保资金在规定用途上使用，发挥其最大的经济效益和社会效益。
（三）从部门职能入手，开展行政成本绩效审计
开展行政成本审计就是要抓住与行政成本有关的人财物进行监督，综合评价经济性、效益性，并延伸到部门工作目标完成情况，将审计成本转化为财政管理成果，从而遏制行政成本的过度膨胀。审计中，既抓宏观又抓微观。在宏观方面，注重分析年初预算安排行政管理费支出占整个财政预算支出的比重，看其是否合理;分析行政成本增长率与实际可用财力增长率是否协调;分析政府集中采购程度，是否达到节省支出的目的。在微观方面，具体到某一部门或单位财务内部管理制度是否健全有效执行，重视机构和人员编制的管理。通过行政管理成本审计，降低行政运行成本和减少行政性开支。行政支出不仅要讲求其经济性和效率性，更要强调其效果性，要非常强调行政机关所提供的公共服务的质量和数量。在评价行政机关的绩效时，最主要是要看该部门是否存在其职能的缺位和越位情况，是否相应提供了优质的公共服务产品。为此，要量化其绩效指标，把各部门职能量化考核标准制定出来，用为社会所办的实事为依据，为民众所解决的问题为标准来衡量其绩效水平。（陈礼怀）
一、当前财政绩效审计存在的主要问题
财政绩效审计在平时的工作中主要体现为一年一度同级财政审计，目前通常的审计主要是本级财政的预算执行审计，其审计目标主要紧紧围绕预算执行这条主线，以掌握基本情况，查错纠弊，规范财政管理，全面监督预算执行的真实、合法、效益，促进建立规范的预算编制、批复、调整、追加审批的预算管理制度，对于财政绩效关注的较少，之所以这样，主要存在以下几个方面的问题。
（一）审计体制束缚，绩效审计难以开花
我国现行的审计体制是行政型模式，各级审计机关是本级政府的一个组成部门，从本质上讲其开展的审计工作是政府的“内部审计”。根据目前的考核体制，政府领导往往最看重的是其在任职期内的成绩，大部分领导重视的是招商引资，抓大项目、大投资、上规模等容易出成绩的“外延扩大再生产”，期望眼前或很快能看得到成绩。而财政绩效审计在推动发展方面是一种“内含式的扩大再生产”，是对过去已支出的、现在正在支出的和将来要支出的财政资金或项目的效果性进行更深层次的监督，不仅仅局限在资金的使用效果，可能还会上升到对一些决策事项的评价，甚至会对上届官员或现任官员的决策事项“评头论足”，因此，在这种体制下财政绩效审计就成为对本级政府领导的“挑刺行为”，是与领导快速取得政绩的愿望是不相容的，无形当中对地方审计机关财政绩效审计工作的开展制造了障碍。
（二）收入、支出预算编制口径不一致，预算编制不完整
根据预算法的相关表述，财政收入包括预算内收入、预算外收入、政府性基金收入以及其他国有资本经营收入。大部分地方财政编制预算时，是根据财政收入的任务来编制，即比往年增长多少个百分点，来统筹编制收入预算。与此同时，部分实质性收入未能纳入政府预算管理，游离于政府预算之外。但从西方国家的实践看，政府预算具有计划性、归一性、公开性和法制性四大特征，就是说在西方国家的所有财政性资金都纳入了政府的预算中，不存在预算外资金情况，在预算年度内，所有的政府收支活动都要在政府的预算计划中体现出来，也就是说，几乎所有的政府经济活动都要在计划约束的条件下执行。因此，我们国家大量预算外资金的存在，为绩效审计的开展增加了难度，无法用统一的标准来考量、评价各项财政资金。
（三）绩效指标评价体系不完善，且缺乏公认可适用的绩效标准
开展绩效审计最关键的是必须要有一个用以比较和评价的标准和依据。对于财务审计，公认会计准则就是评价财务报表表述内容的标准。而财政绩效审计评价经济活动的标准通常是由财政部门负责设计和应用的，审计人员根据财政管理部门所制定的标准进行审计和评价。但是，当前绩效指标的体系存在很大的局限性，没有从公共财政管理的要求，来及时设置绩效评价指标，还是停留在过去传统审计模式的基础上，只有财务指标，没有非财务指标；只有历史指标，没有未来价值指标；综合性指标多，单项指标少，缺乏“预警”指标。迄今为止，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用，在评价标准缺乏的情况下，审计人员就很难深入了解被审计单位的经济绩效。在这种情况下，就造成了对绩效的评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
二、进一步加强绩效审计的几点建议
（一）推动制定绩效审计的相关地方法规和可操作的指南
我国《审计法》中虽提及了绩效审计的概念，但绩效审计涵盖哪些内容，如何开展，并未以法律的形式予以规定。纵观全国各地，凡是绩效审计工作走在前面的地方，基本上都在地方审计条例中明确了绩效审计的相关内容，为绩效审计的开展创造了条件，其中《深圳经济特区审计监督条例》规定最为详细，不仅规定了绩效审计工作的内容和方法，而且规定“审计机关应当在每年第四季度向本级政府和上一级审计机关提出绩效审计报告，并受本级政府委托，向本级人大常委会报告绩效审计工作情况。政府有关部门应当依据本级人大常委会对绩效审计报告的审议意见编制预算、确定机构设置和人员编制”等实质性内容。今年颁布的《江苏省审计条例》中也明确了绩效审计的相关内容，基层审计机关要充分做好绩效审计的宣传工作，争取地方党委政府和人大的支持，如有可能推动制定更为详细的地方绩效审计相关法规和操作指南，为绩效审计营造良好的氛围。
（二）推动编制绩效预算，建立绩效考核评价体系
绩效预算是将政府活动绩效化为指标，并以各项效果指标为编制基础的预算，是根据“花钱买效果，而不是买过程”的思想来设计预算的。传统观点认为，政府预算部门就是编制预算及分“盘子”；至于怎么执行，以及执行中存在什么问题，那是执行部门的事情。而绩效预算则认为这是一个体系，应当将业绩的指标、成本核算和执行结果都纳入预算体系，也就是说，每一笔预算支出必须符合业绩、公共预算和效果等三要素要求。因此，我们要根据各个地方的具体情况，积极推动财政等相关部门编制绩效预算，可以采取先易后难，先推动专项资金的绩效预算编制工作，通过实践总结，不断扩大绩效预算编制的范围。这样预算编制阶段建立起资金使用效果的考核评价指标，明确了管理部门及用款单位使用财政资金的责任，做到办多少事拨多少钱，为花了钱办不成事或未达到预期效果的情况进行责任追究提供依据，也为我们开展绩效审计提供了可靠标准。
（三）加快人才培养步伐，打造高素质的审计团队
我们当前的审计人员以精通财务审计的居多，知识面相对较窄。而绩效审计需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识。这对审计人员提出了很高的要求，各地审计机关对此项工作应高度重视，在忙于业务工作的同时不要忘记业务人员的培养，要尽快培养和造就一批符合绩效审计要求的复合型审计人才。培养方法上可以采用送出去培训和请专家进来两种形式。当前，聘请专家，借助外脑，建立专家库是一个很好的办法，可以弥补当前审计人才的不足。审计人员要加强自我学习，深入地掌握一定的宏观经济决策、经济管理等方面专业的知识和计算机知识，否则专业技术能力跟不上，勉强为之，只能草草过场，反之，审计人员专业素质胜任审计任务，就会取得事半功倍的效果。
三、对专题项目开展财政绩效审计的措施
对于公共财政绩效审计，特别是一年一度的本级预算执行审计面广量大，时间紧、人手少，绩效审计不可能面面俱到，审计人员在各个年度开展绩效审计时，就有必要在财政审计大格局的理念下，在必审内容的基础上有所侧重的选几个主题，在精细上下功夫。专题内容要从多角度进行挖掘创新，在紧扣预算执行这个主题的同时，更加侧重分析资金使用的“经济性、效率性、效果性”，揭示一些体制、机制上深层次的问题，以此达到“规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平”的目的。下面简要介绍专题审计的一些具体做法：
（一）以重大投资项目为载体，打造绩效审计精品
公共投资建设项目具有资金数量大，领导关心、社会关注的特点，决策稍有不慎就会造成极大的损失浪费。另外随着市场经济体制不断完善，建筑市场逐步规范，特别是工程管理领域的操作程序方面的违纪违规问题有所减少。在这种环境下，如何进一步有效监督国家财政性资金的投资效益和效果，成为各级党委、政府和人民群众广泛关注的问题。在每年的审计项目中，有重点的安排几个重点工程项目，进行绩效审计，以经济效益和社会效益为突破口，强调事前、事中审计，突出投资建设项目的立项、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本等四个方面的重点，审计过程中紧紧围绕公共投资的“经济性、效率性、效果性”来展开，注重工程的成本与收益的对比分析，注重工程造价的合理与节约，注重项目的经济效益和社会效益。
（二）以专项资金审计为延伸链，加强其公共效益审计
在每年的同级审过程中，要有重点的在财政专项转移支付资金和地方安排的专项资金中选择几项，对其资金使用情况进行重点延伸，并出具专项资金绩效审计分析报告，特别重要的专项进行单独立项，单独出具报告，审计内容纳入同级审的工作报告，一并向人大汇报。对这些专项资金的审计，从完善内部控制制度、监督评价国家政策执行的有效性和完善性方面入手，主要审查专项资金安排的项目是否具有公共性，是否代表了公众的利益，其受益者是否具有广泛代表性;是否按批准的预算安排资金，有无用于其他方面或没有完成预算;资金是否用在批准的项目上，有无任意改变项目，将生产性资金用于建房购车，弥补行政经费等非生产性项目;项目支出是否按照计划完成并能够发挥作用。通过审计，揭露资金被截留、挪用，拨款不及时，资金分配“低、小、散”效果不明显等影响资金使用绩效的实质性问题，指出财政及其他相关职能部门对资金使用“重分配、轻管理”的现状，从管理角度有针对性的提出一些建设性意见，确保资金在规定用途上使用，发挥其最大的经济效益和社会效益。
（三）从部门职能入手，开展行政成本绩效审计
开展行政成本审计就是要抓住与行政成本有关的人财物进行监督，综合评价经济性、效益性，并延伸到部门工作目标完成情况，将审计成本转化为财政管理成果，从而遏制行政成本的过度膨胀。审计中，既抓宏观又抓微观。在宏观方面，注重分析年初预算安排行政管理费支出占整个财政预算支出的比重，看其是否合理;分析行政成本增长率与实际可用财力增长率是否协调;分析政府集中采购程度，是否达到节省支出的目的。在微观方面，具体到某一部门或单位财务内部管理制度是否健全有效执行，重视机构和人员编制的管理。通过行政管理成本审计，降低行政运行成本和减少行政性开支。行政支出不仅要讲求其经济性和效率性，更要强调其效果性，要非常强调行政机关所提供的公共服务的质量和数量。在评价行政机关的绩效时，最主要是要看该部门是否存在其职能的缺位和越位情况，是否相应提供了优质的公共服务产品。为此，要量化其绩效指标，把各部门职能量化考核标准制定出来，用为社会所办的实事为依据，为民众所解决的问题为标准来衡量其绩效水平。（陈礼怀）
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