论现代传媒介入国家审计的法理基础
周新道(江苏省南京市审计局)
【发布时间:2011年09月08日】
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    现代传媒与国家审计都是民主与法治的产物。在我国民主法治的进程中,两者都担负着重要的职责。
    我国自从实行审计结果公告制度以来,审计信息披露和审务公开的做法已逐渐得到广泛的社会共识。但是,在具体的实践中,随着媒体对国家审计活动介入的加深,审计机关与新闻媒体的矛盾和摩擦日益增多。因此,正确认识现代传媒介入国家审计的法理基础,构建审计监督与舆论监督的良性互动,是当前需要认真研究的一个课题。
    一、现代传媒与国家审计的一致性
    新闻监督作为社会监督体系的重要组成部分,以追求社会公平正义为其主要的价值取向,它所遵循的一些原则包括:一是真实性。真实是新闻赖以存在的最基本条件,新闻报道的每个事实都必须是完全真实的,容不得一点造假或虚构。真实性原则要求报道与监督所反映的背景、环境、过程、细节、人物语言等必须真实可靠,这是传媒应遵循的铁定原则。二是准确性。要求报道和监督所涉及的时间、地点、人物、事件、原因、结果必须准确无误,所引用的各种资料和数据必须准确无误。三是客观性。要求报道对所反映的事实在整体概括、评价、分析时必须符合客观实际,不臆测、不偏袒、不护短。
    而审计监督存在的本身是为了维护社会的秩序,追求社会的正义,也具有鲜明的特性:一是公正,它是审计活动的出发与落脚点;二是独立,审计机关独立行使审判权不受其他干涉是各国公认的审计原则;三是客观,实事求是是作出审计判断的基本原则。
    比较新闻监督的原则与审计监督的特性,不难发现两者有许多共同之处,如追求真实、准确等。更为重要的是,审计监督与新闻监督在最终价值的追求方面也是一致的,根本目标都是追求社会的公正与正义。两者不仅具有广泛的一致性,还有一定的兼容性。传媒对审计活动有关信息的搜集与传播是帮助大众行使知情权,由此公众能较好地对审计进行监督,促进审计公正;同时,审计存在的目的、开展审计活动的宗旨,也是为了保障社会正义的实现、保障人民群众的根本利益。所以传媒与审计耦合天成、互相兼容的一面。
    二、现代传媒介入国家审计的必然性
    传媒必然要介入审计,这不是审计本身愿意不愿意、高兴不高兴的问题,而是客观现实之必然。至少有这样五个因素决定着传媒必然要介入审计:
    一是公众知情的需要。知情权是宪法赋予公民的一项重要权利,公民作为权利人在法不禁止的范围内可以自主地知悉、获取信息;义务人应依法主动或应权利人要求公布、告示、提供一定的信息。换句话说,知情权是指公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大限度地保障公民获取信息的权利,尤其是政务信息的权利。
    知情权的意义还在于,公民许多权利的运用与实现都是以“知情”为前提和要件。公民通过媒体了解有关审计的情况,实现了知情权;公民又通过媒体对审计事项发表意见,实现了表达自由。正是在这个意义上,媒体成为实现公民言论自由权利的“社会公器”。
    二是权力约束和监督的需要。法治环境下舆论监督的要义在于,为了确保人民当家作主的地位和每个公民的权利不受公共权力侵犯,必须对国家权力进行限制。在一定意义上说,这种体制外的约束和监督,就是权利对权力的约束和监督。审计,是社会正义的一道重要防线,也是一项地位特别的国家权力,因而它在权力运作过程中,也必须接受舆论的监督,以及通过媒体接受社会的监督。
    三是媒体职责的需要。媒体作为信息的集散地,是公民个人、社会团体、企事业单位、国家机关之间的中介和纽带。媒体的职责是向社会传播公众关心的、新近发生或发现的、具有典型性或独特性的客观事实、人物、理念及其言论。依据我国《宪法》第2条的规定,“中华人民共和国一切权力属于人民”,但是人民不可能人人都具体行使管理国家的权力,也不可能具备知悉一切社会事务的客观条件和物质条件,于是就要通过多种方式来实现对于国家和社会事务的知情权利及对国家机关、国家工作人员的批评权利和建议权利。在诸多的方式中,新闻媒体是最为广泛、最为迅即、充当主要角色的一种方式,新闻媒体的职责就是要帮助公民将这些权利规定变为现实。同时,新闻监督是公民行使民主权利的一种形式,是社会主义民主政治的重要内容,是扩大公民有序参与政治的重要手段。因而,新闻对国家机关和国家工作人员进行监督是新闻媒体义不容辞的一项职责。
    四是审计实践的需要。审计机关有许多工作通过传媒推动开展,可以取得更好的效果。比如审计实践中新颁布的法律法规,需要通过媒体向公众宣传;审计实践中推出许多新的举措,需要通过媒体让社会了解。传媒对审计中发现的重要案件的报道,也有助于树立审计的权威,优化审计的环境。同时,审计部门出于对审计公平、公正的价值追求,也为了减少审计人员在从事审计活动的主观性和片面性,自身也提出审计公开的问题。在这种情况下,新闻媒体作为实现社会大众知情权和思想表达自由的社会公器,介入审计便更成为可能。此外,从我国目前审计制度尚不完善的现实出发,新闻的正确监督仍不失为一种促进和保证审计公正的有力手段,这也是审计公正对传媒的要求。
    五是防范审计腐败的需要。目前,我国审计队伍的整体素质还有待于提高,审计风险依然存在。从体制上讲,一方面,我国审计并没有真正的独立;另一方面,对审计监督的再监督尚不完备。正是基于对权力可能蜕变的审慎和对权力行使者的不信任,具有开放性、透明性的传媒应该介入具有相对封闭的审计活动。当前社会对审计现状的批评,蕴含了对审计体制内部监督资源不足的抱怨。因而,审计体外监督资源便成为审计制度创新中的重要关注点,而舆论监督被普遍认为是审计体外监督的常规的、基本的形式。
    以公开报道和新闻批评为核心的传媒介入审计,既有助于把宪法规定的公民的知情权、言论自由权等民主权利真正交给人民,又可以在一定程度上保证审计活动的廉洁和促进审计的公正。既然公众有知情的权利,既然媒体肩负着报道和监督审计的职责,既然审计实践也有通过媒体进行宣传的需要,而防范审计腐败又有媒体参与之必要,那么,传媒介入审计就是必然的了。
    三、现代传媒介入国家审计的合法性
    传媒介入审计,不仅有其必然性,而且具有合法性。主要表现在如下几个方面。
    第一,我国《宪法》第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这些权利概括起来讲就是公民所享有的表达权,这是公民表达意愿、参与国家和社会公共事务的最基本的方式与途径。记者的报道权、评论权、批评权等权利直接来源于公民的表达权,而记者采访权则来源于由表达权衍生出来的知情权。如前所述,知情权是公民行使一切自由权利的基本前提,是民主宪政的基础要素,是信息社会运行的基础,也是监督政府的基本条件之一。没有知情权,公民的言论自由权、选举权、参政权都是一句空话。知情权的实现虽然有多种途径,但对于大多数公民来说,最直接、最迅速、最多的情况是要依靠新闻媒体。换句话说,新闻媒体是当下公民实现知情权最主要的渠道。
    第二,我国《宪法》第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督。”第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。”这两条规定是新闻监督权的权源。新闻媒体的作用就是帮助公民将宪法赋予他们的权利变为现实,因而媒体是享有法律意义上的获取信息和新闻监督权利的主体。
    第三,我国《审计法》第36条规定:“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”国务院颁布的《审计法实施条例》对通报和公布审计结果的范围作了进一步明确。审计署1996年发布了《审计机关通报和公布审计结果的规定》,2002年发布了《审计机关公布审计结果准则》,对审计结果公布的范围、形式、审批程序、相关要求等作了规定,尔后又制发了《审计署审计结果公告试行办法》。这些法律和规定向社会宣示:除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,所有审计项目的审计情况应向社会公开。只有实现公开才可能促进公正,公开是审计公正的前提和有力保证,而要公开就需要传媒的参与。
    综上所述,传媒与审计作为中国特色社会主义监督体系的重要组成部分,两者之间的一致性远大于矛盾性。传媒介入审计,不仅具有现实的必然性,而且在法律上具有无可撼动的法理基础。(周新道)
    
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