试论国家审计在国家治理中的重要作用——以经济责任审计为例
章争鸣 严文彬(审计署驻广州特派办)
【发布时间:2011年09月08日】
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    经过多年高速发展,我国经济取得了举世瞩目的成就 ,GDP总量位居全球第二,已经成为拉动全球经济的重要增长极。在为既有成绩感到欢欣鼓舞的同时,更应注意到,当前的经济社会运作模式在经济发展、社会管理和反腐倡廉等方面都或多或少的存在着这样那样的制约经济社会科学发展的人为因素或制度因素。这些制约因素若不破除,就会进一步增加影响我国经济又好又快发展大好势头的不确定因素。现代治理理论认为,政府组织是一个多层级的庞大官僚组织体系。在这个机构复杂且分工精细的体系中,为了维护国家法纪的威严和维持社会管理的秩序,政府必须建立一套行之有效的治理机制。我国现行的中央政府作为人民政权的委托方授权予以下级某一特定代理人(即党政主要领导干部)的制度就是一种自上而下逐级进行授权的委托-代理型治理机制。在我国社会转型不断加快的大背景下,旧的规则已经打破,新的规范监督制度尚未完全建立,由于监督缺失或制衡不力等原因,代理人行使权力过程中就会发生这样那样的偏离或违背委托人预期的权力寻租行为。这时,全方位地对代理人的经济责任进行审计监督就是一种规范和监督权力运行的有效方式。
    国家审计特别是新近不断衍生发展的省部级党政领导干部经济责任审计作为一种内生的国家政治制度安排,已经成为国家治理体系中不可或缺的重要组成部分。经济责任审计是国家审计机关依法运用权力监督制约权力的重要方式,随着社会的发展和时代的进步,它日益成为国家审计组成的重中之重,在国家治理体系中扮演着越来越重要的角色。经济责任审计一方面起到对为人民代行公共权力的代理人进行规范监督的职能,另一方面可以在经济责任审计过程中猎寻体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞,并起到不断健全完善体制机制的作用;它不仅可促进代理人在有效监督体制下廉洁履职、认真行使委托人所赋予的公权力,还一定程度上推动了监督制约代理人寻租行为的廉政体制的不断优化。所以说,经济责任审计不但满足了保障社会稳定和维护正常公序良俗的需要,还满足了国家治理体系实现科学发展的需要,它可以为国家治理过程提供反腐败、选贤任能和完善体制机制方面的重要参考。
    首先,经济责任审计是国家治理体系中反腐倡廉的一个重要载体,它不仅是国家民主与法制建设的产物,更是进一步推进国家民主与法制建设的工具。权力的配置与制约是现代国家政治制度设计的基本要素,也是确立国家政治制度的重要原则。经济责任审计,顾名思义就是对一定范围内的党政领导干部在任期内各项决策行为的经济责任进行审计,是继权力代理人责任明确并落实后的对责任执行过程或特定细节的回顾式的总结性审计。通过这种总结性审计,可以发现被审计干部在任期内是否存在权力越界或滥用的行为。近年来,经济的高速发展也为个别政治信念薄弱的干部利用公权满足自身私欲提供了腐败滋生、发酵和霉变的土壤。以原苏州市副市长姜人杰和原杭州副市长许迈永腐败案为例,不难发现他们都是为满足一己私欲而利用手中公权大肆进行腐败犯罪。最高审计机关国际组织(INTOSAI)认为,腐败是全球普遍面临的问题,它威胁到一个国家的公共财政、法律秩序、社会保障、减贫工作和社会繁荣等诸多方面。腐败行为本质上就是运用公共权力谋取私人利益,意味着公共权力的异化和个人信念的蜕变,是国家治理中最严重的威胁之一。在这种形势下,为保证公共治理的顺利运转和满足公民参政议政的民主权利,就要求国家审计部门对公共权力的执行代理人进行经济责任审计,用权力规范权力,监督权力的配置与运行,促进中央政令畅通和维护国家法律尊严,确保权力始终在阳光下运行。
    当前,经济责任审计已经成为国家治理体系中加强党风廉政建设的重要工具。通过对党政领导干部任期的各个具体阶段的相关经济决策进行全面、独立和公正的审计,可以将被审计对象的重大经济决策过程重新投影出来,进而客观评价经济政策的得失和准确界定主要决策者的功过。它还是组织人事部门辩庸选贤的一张过滤网,可以有效甄别主要特定领导干部的贤庸和避免带“病”提拔或带“病”换岗等现象出现,维护国家干部队伍的纯洁性和效率性。经济责任审计目前业已成为推动我国民主法治建设进程的一道靓丽风景线。
    其次,经济责任审计是组织人事部门测评选拔优秀干部的一把天然标尺。经济基础决定上层建筑,经济责任也一定程度上决定着干部的政治前途。胡锦涛总书记在建党九十周年讲话中强调,我们要广开进贤之路,把各方面优秀干部及时发现出来、合理使用起来;要坚持凭实绩使用干部,让能干事者有机会、干成事者有舞台,不让老实人吃亏,不让投机钻营者得利,让所有优秀干部都能为党和人民贡献力量。那么具体怎样考量一个干部是否具有真才实绩呢?毋庸置疑,经过科学统筹和周密设计的经济责任审计无疑是测评选拔优秀干部的一把天然标尺。因为经济责任审计的工作目标要求总体把握被审计领导干部任职期间履行经济责任的基本情况,重点揭示主要矛盾和反映突出问题,着重关注贯彻落实中央宏观调控政策情况、财政收支情况、国有资产资源管理情况、政府债务情况、政府投资项目管理情况、土地管理情况、环境保护情况和其他相关责任制落实情况等八个主要方面,关注范围从中央政策的执行到地方政策的制定,关注内容从全国统一的规定动作到具有地方特色的自选动作,关注领域涉及政府日常运作的关键领域和核心环节,这样系统而全面的审计内容就既能全面把握被审计干部的整体情况,又重点突出被审计干部的业绩与问题,进而为客观评价被审计干部的功过是非提供了全面可靠的依据。当前,经济责任审计报告已经成为组织人事部门考核任用干部的“质量检测报告”,经济责任审计已经让更多经得起审计检验的“放心”干部进入更加宽广的政治舞台,为我国全面系统地推进干部人事制度改革提供了极其重要的参考。
     第三,经济责任审计是国家治理环境下健全完善经济社会运行机制的强有力抓手。2011年8月5日,国际评级机构标准普尔决定将美国长期主权信用评级从AAA下调到AA+,降级公告立即震撼美国经济,引发全球金融恐慌并导致世界金融动荡。跳出降级事件本身,一个评级机构可以在美国国债上动刀乃至撼动全球金融市场的事实就足以说明了当前世界金融体制的脆弱性和不稳定性,而且这种制度性缺陷一方面极不均衡地赋予某些机构空前的权力,另一方面也将对世界经济的复苏前景产生不可低估的负面影响。这一事件同时也有力证明了即便在高度发达的美国,其各种领域的体制机制的设计与运行也并非天衣无缝的;任何制度都不是天生完美无缺的和一成不变的,它们都是一定经济社会条件下的产物,只有随着时代发展不断完善才能满足社会的需要。当前背景下,我国经济社会渐进性的改革思路意味着现行经济社会管理体制、运行机制和相关制度必须持续不断地进行改革完善。刘家义审计长指出,国家审计以其独立超然的地位,没有既得利益的羁绊,在审计查出各类问题的基础上,开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析,并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议,促进提高经济社会运行质量和绩效,推动经济社会全面协调可持续发展。而作为国家审计最重要组成部分的经济责任审计则为全面规范政府运转和监督权力运作提供了一个崭新的制高点。在国家治理环境下,通过经济责任审计可以结合所发现疑点或问题充分发挥专业眼光,站在全局的高度进行通盘的深度观察、思考、分析与总结,发现政府在政策法规的制定或其他制度安排中存在的缺陷和不足,找出政府在执政过程中的低效率或无效率环节,并提出制度性改进建议,进而将运作过程中因制度漏洞带来的潜在风险提前揭示,从而促进国家治理水平和治理效率的提高。美国著名学者迈克尔•波特在《竞争论》一书中写道,挑剔型客户推动企业创新。同理,也只有具有挑剔眼光且富有预见性的审计人员才能充分发挥免疫系统功能,捕捉到制度安排中的缺陷与不足,进而提升整个国家治理的水平和绩效。风起于青萍之末。随着经济全球化和世界多极化的不断发展,任何一件看来无足轻重的小事都可能产生蝴蝶效应,任何孤立的一件偶然事件都可能牵一发而动全身,成为影响乃至制约整个经济社会健康有序运转的黑天鹅事件。如果说拥有一批具有挑剔眼光的专业审计人员是能够感知并捕捉政府在制度安排中的缺陷或不足的充分条件,那么一个能让优秀审计人员放眼四眺的广阔平台则是其必要条件,而经济责任审计无疑就是能让审计人员发挥敏锐挑剔眼光的最佳平台。
    综上可见,经济责任审计作为国家审计的重要组成部分,它搭建起了权力配置、监督、制约与评价机制的完整框架,是国家治理体系之中一支监督、规范和制衡权力运作的重要力量。通过经济责任审计的监督、揭示和评价功能,可以将政府和官员的权力约束在人民的授权范围之内,将主要领导干部的履职情况晾置于社会公众的监督之下,防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具,为各级政府机关的反腐倡廉、组织人事部门的选贤任能以及经济社会的制度完善提供富有价值的参考依据。(章争鸣 严文彬)
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