农田水利建设资金审计常见问题、原因及对策
彭巨水 沈万君（审计署驻沈阳特派办）
2011年的中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确要求，要从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。按照目前全国每年土地出让金收益计算，10%就是700亿元左右。面对急剧增加的农田水利建设投入，如何管理和使用好这些资金，最大限度地发挥其经济效益和社会效益，不仅是各级党委和政府关注的重点工作，也是负有经济监督职能的审计部门的工作重点。笔者结合自己的工作经验和审计署的相关公告，就农田水利建设资金管理和使用中存在的普遍性、倾向性问题作了总结和分析，从完善体制、机制的角度，对保障农田水利建设资金发挥效益提出对策。
一、农田水利建设资金审计常见问题及原因分析
（一）地方财政配套不到位问题。
地方财政配套不到位，是制约农田水利建设完成计划投资额的一大顽疾。不论是大型灌区改造、大型灌排泵站改造、节水灌溉和中型灌区等专项资金建设项目，还是中央小型农田水利补助资金项目，地方财政配套不到位问题都十分突出。这一点在今年审计署的农业基础设施建设项目审计结果公告（以下简称审计公告）中得到了体现。审计公告显示，审计的9个省区2009年和2010年大型灌区续建配套与节水改造等4项专项资金地方财政少配套11.75亿元，占应配套资金的32.40%。
产生上述问题的主要原因是：按照项目立项、申报要求，地方政府上报农田水利建设方案时必须书面承诺配套一定比例的项目建设资金（包括地方财政资金和农民筹资投劳），否则不予立项。为了争取到项目，取得上级补助资金，有些地方在财力不允许的情况下只好虚假承诺配套。
（二）建设资金闲置问题。
审计发现，资金不足是制约农田水利建设的一个重要原因，但另一方面，农田水利建设资金从立项申报、批准拨付到最终使用，往往要经过多个环节，由此造成资金拨付和项目实施难以衔接，大量建设资金闲置，无法发挥效用。审计公告显示，9个省区有47.63亿元涉及农田水利建设的专项资金闲置。其中：38.98亿元“全国新增1000亿斤粮食生产能力规划田间工程及农技服务体系建设”专项资金闲置在县级财政或项目主管部门；8.65亿元其他专项资金闲置在市、县级财政部门。
产生上述问题的主要原因是：一方面，由于年度投资计划和年度资金预算安排不够协调，部分年度计划投资下达较晚，资金迟迟不到位；另一方面，近年来农田水利建设方面的财政投入逐渐加大，作为项目实施主要管理部门的县级相关部门，人员数量不足、素质不高，前期准备工作不到位，影响了项目实施的进度。此外，受制于农时、天气条件，部分项目很难按计划推进。
（三）多头管理问题。
农田水利建设资金分散在发展改革委、财政部、农业综合开发办、扶贫办、国土等多个部门管理，这些部门之间缺乏协调机制，易导致资金在项目选择和投向上各自为政，影响了资金效益的最大化。审计发现，财政、水利等5个部门都有专项资金用于渠道衬砌等田间水利工程，而5个部门在渠道衬砌的补助标准和建设标准方面各自不同。在这种多头管理下，同一个项目多头申报、重复申报等骗取上级财政资金的行为和损失浪费现象时有发生。
产生上述问题的主要原因是：在农田水利建设中，中央和地方的财权与事权不对等，加大农田水利建设投入主要依靠中央。而中央转移支付中，专项转移支付多，一般转移支付少，下达到县里的资金都是专项，作为县级部门很难整合资金、优化配置。
（四）工程管理混乱问题。
工程招投标不规范，部分项目存在虚假招标或未招标的问题；施工单位违规招标和转包分包，有的工程队借用施工资质，有的工程队中标后又转包，甚至存在中标单位将工程转包、分包给无资质施工队和个人的问题；部分地方政府为了套取中央资金，重复申报项目或虚增项目投资概算；一些项目无监理、监理资格不符合要求，验收走过场、档案材料不完整等。
产生上述问题的主要原因：一是水利、财政等监管部门职责懈怠，相关管理办法未能明确对这些部门负责人的责任追究机制；二是相关部门联手争取中央资金，项目只按中央资金规模组织实施，对于地方资金不到位造成的压缩方案、降低标准等现象，睁一只眼闭一只眼。
（五）筹资投劳不到位问题。
许多农田水利工程都要求把加大政府投入与增加农民劳动积累结合起来，充分利用农村劳动力资源丰富的优势，因此，对农民筹资投劳有一定比例的要求。但实际上，筹资投劳不到位已成为农田水利建设中存在的一个普遍性问题。审计公告也印证了这一点，在9个省区40个县涉及的165个农田水利建设项目中，有22个县的44个项目农民筹资投劳不到位10 542.53万元，占计划筹资投劳额的20.81%。个别地方甚至存在虚假筹资投劳的情况。
产生上述问题的主要原因：一是在项目申报时，相关管理部门为了满足申报要求，自行填报农民筹资投劳数额；二是由于当前农村劳动力结构发生了很大变化，加之“一事一议”程序复杂，政府和农民的积极性都不高。
二、审计视角下加强农田水利建设资金管理和使用的对策
（一）按照中央与地方事权划分原则，明确各级政府的职责。从近期来看，鉴于地方政府财力有限，建议中央专项资金下达时尽量减少地方配套，特别是市县级配套和群众自筹，如果配套，也要明确配套主体和比例；从长远来看，必须加快财税体制改革，建立适度集权与适度分权相统一的税权管理体制。通过建立有利于中央和地方之间财权与事权相匹配的财税体制，保障地方公共服务所需的基本财力。
（二）统筹安排计划与资金，最大限度减少资金闲置。针对计划下达与资金安排协调匹配不够、项目前期工作不充分等原因导致农田水利建设资金大量闲置，难以发挥效益的问题，发改、财政和水利等部门要建立经常性的联席会议制度，加强沟通协调和对资金流程的监督。计划、资金下达要充分考虑农时和天气对项目区的影响。此外，要加强县级涉农部门队伍建设，全面提升水利系统干部职工的素质。
（三）完善中央转移支付制度，充分发挥县级政府资金整合的主体作用。要逐步探索在中央和县级之间建立农田水利建设专项资金的直接转移支付制度。鉴于当前农田水利建设资金多头管理问题突出，县级政府整合难度大，难以发挥合力的情况，要尽快建立以一般转移支付为主，专项转移支付为辅的直接转移支付方式，将资金“打包”或“切块”下达到县，不断强化县级政府在农田水利建设资金使用和管理中的主体地位。
（四）加强项目监督检查，实施责任追究制度。针对一些涉农部门在农田水利项目立项、招标、验收等方面把关不严的问题，要对责任人实施责任追究制度。对建设单位违规转包、随意压缩建设内容等情况，主管部门要加大监督检查力度，实施项目全过程跟踪检查。对于招投标中存在的弄虚作假问题，监理不到位等问题，不仅要追究相关单位和人员的责任，而且要取消这些单位以后承揽农田水利建设工程的资格。
（五）完善“一事一议”制度，调动农民筹资投劳积极性。农田水利建设中，组织农民积极筹资投劳，对于建立以政府资金为引导的多元化投融资机制，落实管护责任有重要意义。要进一步完善“一事一议”运行制度，加大宣传力度，发挥农民主人翁热情，相关部门要创造机会让农民参与项目申报、实施、监督等过程，消除农民普遍存在的等、靠、要思想。要进一步规范农田水利工程中农民筹资投劳比例，防止以农民筹资投劳为配套争取上级财政资金的行为。（彭巨水 沈万君）
一、农田水利建设资金审计常见问题及原因分析
（一）地方财政配套不到位问题。
地方财政配套不到位，是制约农田水利建设完成计划投资额的一大顽疾。不论是大型灌区改造、大型灌排泵站改造、节水灌溉和中型灌区等专项资金建设项目，还是中央小型农田水利补助资金项目，地方财政配套不到位问题都十分突出。这一点在今年审计署的农业基础设施建设项目审计结果公告（以下简称审计公告）中得到了体现。审计公告显示，审计的9个省区2009年和2010年大型灌区续建配套与节水改造等4项专项资金地方财政少配套11.75亿元，占应配套资金的32.40%。
产生上述问题的主要原因是：按照项目立项、申报要求，地方政府上报农田水利建设方案时必须书面承诺配套一定比例的项目建设资金（包括地方财政资金和农民筹资投劳），否则不予立项。为了争取到项目，取得上级补助资金，有些地方在财力不允许的情况下只好虚假承诺配套。
（二）建设资金闲置问题。
审计发现，资金不足是制约农田水利建设的一个重要原因，但另一方面，农田水利建设资金从立项申报、批准拨付到最终使用，往往要经过多个环节，由此造成资金拨付和项目实施难以衔接，大量建设资金闲置，无法发挥效用。审计公告显示，9个省区有47.63亿元涉及农田水利建设的专项资金闲置。其中：38.98亿元“全国新增1000亿斤粮食生产能力规划田间工程及农技服务体系建设”专项资金闲置在县级财政或项目主管部门；8.65亿元其他专项资金闲置在市、县级财政部门。
产生上述问题的主要原因是：一方面，由于年度投资计划和年度资金预算安排不够协调，部分年度计划投资下达较晚，资金迟迟不到位；另一方面，近年来农田水利建设方面的财政投入逐渐加大，作为项目实施主要管理部门的县级相关部门，人员数量不足、素质不高，前期准备工作不到位，影响了项目实施的进度。此外，受制于农时、天气条件，部分项目很难按计划推进。
（三）多头管理问题。
农田水利建设资金分散在发展改革委、财政部、农业综合开发办、扶贫办、国土等多个部门管理，这些部门之间缺乏协调机制，易导致资金在项目选择和投向上各自为政，影响了资金效益的最大化。审计发现，财政、水利等5个部门都有专项资金用于渠道衬砌等田间水利工程，而5个部门在渠道衬砌的补助标准和建设标准方面各自不同。在这种多头管理下，同一个项目多头申报、重复申报等骗取上级财政资金的行为和损失浪费现象时有发生。
产生上述问题的主要原因是：在农田水利建设中，中央和地方的财权与事权不对等，加大农田水利建设投入主要依靠中央。而中央转移支付中，专项转移支付多，一般转移支付少，下达到县里的资金都是专项，作为县级部门很难整合资金、优化配置。
（四）工程管理混乱问题。
工程招投标不规范，部分项目存在虚假招标或未招标的问题；施工单位违规招标和转包分包，有的工程队借用施工资质，有的工程队中标后又转包，甚至存在中标单位将工程转包、分包给无资质施工队和个人的问题；部分地方政府为了套取中央资金，重复申报项目或虚增项目投资概算；一些项目无监理、监理资格不符合要求，验收走过场、档案材料不完整等。
产生上述问题的主要原因：一是水利、财政等监管部门职责懈怠，相关管理办法未能明确对这些部门负责人的责任追究机制；二是相关部门联手争取中央资金，项目只按中央资金规模组织实施，对于地方资金不到位造成的压缩方案、降低标准等现象，睁一只眼闭一只眼。
（五）筹资投劳不到位问题。
许多农田水利工程都要求把加大政府投入与增加农民劳动积累结合起来，充分利用农村劳动力资源丰富的优势，因此，对农民筹资投劳有一定比例的要求。但实际上，筹资投劳不到位已成为农田水利建设中存在的一个普遍性问题。审计公告也印证了这一点，在9个省区40个县涉及的165个农田水利建设项目中，有22个县的44个项目农民筹资投劳不到位10 542.53万元，占计划筹资投劳额的20.81%。个别地方甚至存在虚假筹资投劳的情况。
产生上述问题的主要原因：一是在项目申报时，相关管理部门为了满足申报要求，自行填报农民筹资投劳数额；二是由于当前农村劳动力结构发生了很大变化，加之“一事一议”程序复杂，政府和农民的积极性都不高。
二、审计视角下加强农田水利建设资金管理和使用的对策
（一）按照中央与地方事权划分原则，明确各级政府的职责。从近期来看，鉴于地方政府财力有限，建议中央专项资金下达时尽量减少地方配套，特别是市县级配套和群众自筹，如果配套，也要明确配套主体和比例；从长远来看，必须加快财税体制改革，建立适度集权与适度分权相统一的税权管理体制。通过建立有利于中央和地方之间财权与事权相匹配的财税体制，保障地方公共服务所需的基本财力。
（二）统筹安排计划与资金，最大限度减少资金闲置。针对计划下达与资金安排协调匹配不够、项目前期工作不充分等原因导致农田水利建设资金大量闲置，难以发挥效益的问题，发改、财政和水利等部门要建立经常性的联席会议制度，加强沟通协调和对资金流程的监督。计划、资金下达要充分考虑农时和天气对项目区的影响。此外，要加强县级涉农部门队伍建设，全面提升水利系统干部职工的素质。
（三）完善中央转移支付制度，充分发挥县级政府资金整合的主体作用。要逐步探索在中央和县级之间建立农田水利建设专项资金的直接转移支付制度。鉴于当前农田水利建设资金多头管理问题突出，县级政府整合难度大，难以发挥合力的情况，要尽快建立以一般转移支付为主，专项转移支付为辅的直接转移支付方式，将资金“打包”或“切块”下达到县，不断强化县级政府在农田水利建设资金使用和管理中的主体地位。
（四）加强项目监督检查，实施责任追究制度。针对一些涉农部门在农田水利项目立项、招标、验收等方面把关不严的问题，要对责任人实施责任追究制度。对建设单位违规转包、随意压缩建设内容等情况，主管部门要加大监督检查力度，实施项目全过程跟踪检查。对于招投标中存在的弄虚作假问题，监理不到位等问题，不仅要追究相关单位和人员的责任，而且要取消这些单位以后承揽农田水利建设工程的资格。
（五）完善“一事一议”制度，调动农民筹资投劳积极性。农田水利建设中，组织农民积极筹资投劳，对于建立以政府资金为引导的多元化投融资机制，落实管护责任有重要意义。要进一步完善“一事一议”运行制度，加大宣传力度，发挥农民主人翁热情，相关部门要创造机会让农民参与项目申报、实施、监督等过程，消除农民普遍存在的等、靠、要思想。要进一步规范农田水利工程中农民筹资投劳比例，防止以农民筹资投劳为配套争取上级财政资金的行为。（彭巨水 沈万君）
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