明确审计创新方向 促进经济发展方式转变
王振宇(审计署驻武汉特派办)
【发布时间:2011年08月29日】
字号:【大】 【中】 【小】
    在金融危机进一步演化发展的后金融危机时代,国家审计如何更好的发挥“免疫系统”功能,政府审计的创新到了关键时期。按照科学性、系统性、创新性的发展方向,笔者认为应该在思维观念和工作方法上推进十二个方面的创新,促进十二个转变。其中从偏重于微观层面的审计监督向更加关注宏观层面的审计“免疫”系统转变成为审计转型的重中之重。
    关键词:审计 创新 方向 经济发展方式转变
         
    在经济发展方式转型升级的历史进程中,审计工作作为社会经济运行监督的重要形式之一,要围绕转变经济发展方式的目标和任务,突出重点,创新思路,在更高层面发挥审计的“免疫系统”功能,加强对宏观经济政策、特大突发事件、重点民生工程等执行情况的审计监督,加大对体制机制、突出矛盾和违法违规问题的反映力度,更新审计理念,转变审计方式,创新审计方法,提升审计能力,更好地履行审计监督职责,保障国家经济社会健康运行。笔者拟从十二个方面进一步明确审计创新的方向,以利于审计监督更好服务于促进经济发展方式的转变。
    (一)创新审计角色,从以事后监督者向事前、事中和全方位的监督者转变。
    温家宝总理明确要求,“行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里;财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”。从免疫系统来看,政府审计要由“单科医生”变为事前预警的“保健医生”、事中揭示的“检验医生”和事后抵御的“治疗医生”;即由事后监督者变为事前、事中和全方位的监督者。传统审计一般是事后的,审计发挥免疫系统的预防功能,要将“病毒”抵挡在门外。审计要做到事前介入,事中及时跟进。一是将审计“关口”前移,做到事前预防、事中控制和事后监督有机结合,实现全过程跟踪监督,有利于增强审计工作的实效,也是政府审计发展的必然趋势。同时要从被动监督向积极监督转变,主动寻找审计工作最佳切入点和着力点,切实增强政府审计工作的主动性和建设性。还要从检查式监督向研究式监督转变,不仅要查清存在的问题,还要分析问题的成因,研究解决问题的措施和办法;不仅要查清当前存在的问题,还要善于分析潜在的风险,研究防范风险的办法,切实维护国家经济安全。
    (一)创新审计思维,从以微观层面审计为主体向宏观层面转变。
    免疫系统理念强调政府审计要在国家层面上对经济社会运行发挥免疫系统功能,审计着眼点落到了经济和社会上,意味着政府审计要跳出微观看宏观,跳出审计个体看经济社会全局。这一点在这次应对国际金融危机中得到了很大启示。虽然金融系统是国家经济社会运行的一个部分,但是其引发的风险足以影响整个经济社会发展全局,如果这次政府审计就金融论金融,撇开国家经济工作中心、撇开国家宏观调控管理单独应对金融系统问题,就无法全面、系统地洞察国家整个经济社会发展存在的风险和问题。因此,当务之急就是以加强审计宏观意识为切入点,推进审计工作转型,从更高的层面、更广的范围,密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源和资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险,密切关注经济问题可能引发社会不稳定因素甚至演变为政治问题,及时提出对策性建议,防范苗头性问题演变成趋势性问题、局部性问题演变为全局性问题。
    (二)创新审计思路,由适应部门调整向适应国家宏观政策调整转变。
    各级审计机关每年的审计计划体现了各级政府的审计思路,随着金融危机不断演化,中央的宏观调控政策会不断的随着变化了的国际国内形势而变化,2008年上半年还是“双防”,年底就转入积极的财政政策与适度宽松的货币政策,2009年中国“保八”成功,随着中央“4万亿计划”资金一批批的下达,宽松货币政策的延续,随之而起的“信贷热潮 ”,“贷款垒政府”现象的出现,又为宏观调控频亮“红灯”。国家审计的“免疫”特性决定了其自动调整以适应外部环境变化的特点。审计署从08年底分析金融危机的影响,到分析财政收入下滑,到分析中小企业融资难,再到分析地方政府债务风险,均体现了国家审计不断调整计划适应宏观形势的特点。在危机还在不断深化和演进的今天,宏观形势仍会不断变化,这对国家审计机关就提出了更高要求,审计思路的调整只有与宏观形势相结合才能更好的发挥“免疫系统”功能。
    (三)创新审计功能,从防范某个方面风险到防范系统性风险转变。
    国家审计的“免疫系统”功能一个重要的体现就是它的系统性功能,但是审计机关很多审计项目仅仅是在查出问题,揭露风险上前进一小步,大部分项目都在追求某个问题、某项资金、某个方面存在的问题或风险,很少关注财政、金融、投资领域存在的系统性风险,比如,在金融审计中只专注于公司治理所造成的大案要案,很少关注金融产品风险、政策风险、资产风险。财政审计中大多专注于预算管理与会计核算上的问题,最多只是揭露体制机制上的某些问题,很少发现和揭露由金融风险所引发的财政风险。国家审计应将在应对危机中发现的各类系统性风险通盘考虑,用系统性功能化解系统性风险。
    (四)创新审计组织方式,由专业部门审计向财政审计大格局转变。
    在现有的按照经济专业设置内部机构的组织模式下,对国家财政进行审计的职能分散在不同的专业审计部门,不利于发挥财政审计的宏观性、整体性和建设性作用。为此,要创新审计组织方式,大力整合审计资源,着力构建财政审计大格局,按照“揭露问题、规范管理、推动改革、提高绩效、防范风险”的思路,探索以财政管理审计为核心,以部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、政府性收入审计为基础的预算执行审计工作体系。
        (五)创新审计模式,由单项审计向综合审计大格局转变。
    综合审计是发挥审计“免疫系统”功能的一种审计模式。对每一个审计项目而言,都要从宏观与微观相结合、经济社会发展大局与审计基本职责相结合的视角整合审计内容,创新审计思路和方法,从财政财务收支审计入手,以责任履行和责任追究为重点,将合规审计与绩效审计融为一体,将审计与专项审计调查有机结合,统筹配置审计资源,从政策、资金、资源、效能等多个方面考虑审计目标的实现情况。
    (六)创新审计范围,由“单纯经济活动运行”向“经济社会运行”转变。
    政府审计要通过预防、揭露和抵御经济社会运行中的各种矛盾和病害等方式来实现系统的免疫功能,满足社会各层面对政府审计的需求。以促进落实节约能源资源和环境保护基本国策为例,要从检查能源资源和环境保护资金管理使用、相关政策落实、环保目标实现等情况入手,从促进资源节约、生态建设和污染治理等三个方面逐步加强资源环境审计。在能源资源审计方面,要关注农村经营性承包土地流转、国有土地使用权出让以及矿产资源、水资源开发利用等情况;在环境审计方面,要关注重点流域和区域的环境污染防治情况,关注西部生态脆弱地区生态建设资金使用情况及其效果、城镇发展建设中造成的结构性污染等问题。要突出审计重点,揭露和查处破坏浪费资源、造成国有资源流失和危害资源环境安全的问题,加强对资金使用效果、政策实施效果和政策目标实现状况的分析评价
    (七)创新审计内容,从执行层面审计向与制度设计层面审计相结合转变。
    制度执行过程中发生偏差产生的问题是“病在表皮”,那么,制度设计和安排本身的不合理和不完善就是“病入肌理”。过去我们更多地关注制度执行层面的问题,较少关注制度设计和安排的合理性和完备性,或者说即使发现制度安排有不合理的地方,也认为是政府领导的责任,与审计部门无关。其实,揭示制度设计和安排层面的问题才是解决问题的根本途径,才能“药到病除”。因此,政府审计应立足于宏观视角,更加注重从体制、机制、制度层面分析、揭示和反映问题,并站在整体和宏观角度提出改进和完善的建议,促进政府完善制度建设,为国家机器的正常运转提供制度保证。
    (八)创新审计模式,从传统行政执法型审计向服务绩效型审计转变。
    我国审计制度自1983年恢复以来,政府审计一直作为独立的政府行政监督部门行使审计监督职能,多是一种行政执法行为。在新形势下为了提升审计价值,绩效审计成了审计转型的重要突破口。这几年在探索绩效审计模式的实践中,我国很多地方逐步建立并形成以服务性、建设性和成效性为基本特征的宏观服务型绩效审计模式。在该实务模式下,政府审计的服务对象从面向被审计单位转变为面向成果使用者,审计对象扩展到全局性的事项,包括资金、项目、政策制度以及行政职责等等,审计内容从关注财务收支真实合法转变为关注体制的效率、管理的效能、政策的效用、工作的成效、资金的效益、资产的安全、资源的节约以及生态环境的改善等方面,试图从根本上解决体制、机制和管理等宏观层面的突出问题,努力实现为宏观经济管理服务、系统发挥审计免疫系统功能的目标。
    (九)创新审计管理,合法合规审计为主向目标型、效率型转变。
    传统审计工作的落脚点侧重于被审计单位和违法违规问题,审计管理的重点是强调如何在规范的审计流程下完成审计任务,往往很少考虑如何设计最优审计目标以及如何实现审计目标。这种任务型、程序型的审计管理模式,已经不能充分保障政府审计发挥免疫系统功能。在应对这次金融危机中,政府审计较以往更为关注国家安全,也在不断思索如何从宏观着眼整体把握国家经济社会运行中的各个系统,及早揭示经济社会运行体系中的风险。要想达到这个目标,政府审计必定要创新机制,建立起适合宏观层面审计监督的目标型、效率型审计管理模式,它包括以需求为导向的计划管理审计机制创新,科学、规范、实用的操作规程等审计规范机制创新。
    (十)创新审计对象,从审计具体单位向审计监管部门相结合转变。
    此次全球金融危机的爆发一个重要原因就是金融监管不到位。监管信息不准确、监管不力导致决策失误和制度失灵实际上是最大的风险。由于专业的监管者都具有“经济人”利益自我维护的倾向,不可能将自身在管理中所存在的问题无保留地加以揭示,也由于专业监管部门在现有的考核体制下导致信息掌握上的不对称、失真等问题而可能造成监管失误、失灵,因而要加强对监管部门的审计。包括在搞好中央金融机构审计的同时,依法加强对区域性商业银行、农村信用社和地方证券公司等的审计,密切关注小额贷款公司和村镇银行的发展及经营风险,促进提高金融服务发展的水平
    (十一)创新审计状态,与审计形势变化而同步变化。
    以金融创新为例,审计创新只有跟上金融创新的脚步才能更好的发挥“免疫系统”功能。金融危机的爆发很大程度上是由于金融监管机构对金融机构监管不力,金融产品风险、政策风险、资产风险、监管风险等系统性风险在金融创新的外衣下在金融体系内部不断积聚所造成的。审计机关在应对金融危机的中做到及时研究新形势,解决新问题,本身就是一种审计创新,关键在于能够跟上金融创新的形势,随时预警金融体系可能存在的风险。首先在危机来临之时要有一套快速反应的应急机制,更好的预警、揭示风险的影响的程度;其次要有一整套跟踪危机演化和进展的机制,随时向各级政府反映危机的进展;再次在危机发展的过程中应紧跟形势,向各级政府部门和金融机构提出应对和化解危机的建议。
    (十二)创新审计力量,由审计系统内部向与其他组织形成合力转变。
    如果把整个国家社会比作人的肌体,审计就是这个肌体的一个子系统,更准确地说,是这个肌体里的“免疫系统”的一个重要组成部分。审计监督与纪检监察、司法监督以及其他各类监督机构一起构成肌体的“免疫系统”,并按照不同的岗位和分工,从不同方面发挥其“免疫系统”功能。应对金融危机的审计实践也证明了这一点。因此,发挥好“免疫系统”功能有利于充分发挥整个国家的监督合力和提升审计的整体效果,从而更好的服务于社会经济发展大局。(王振宇)
【关闭】    【打印】