论审计文明
窦亮亮(山东省青岛市李沧区审计局)
【发布时间:2011年07月26日】
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    一、审计文明的内涵
    审计起源的前提条件是受托责任关系的存在,也随着受托责任的发展而不断深化和发展。纵观审计发展史,现代审计就是伴随着近代民主政治的出现产生的,也是实现民主法治的重要工具,并且随着公众认识程度的加深,作为一项重要的制度设置,国家审计被赋予的职权也逐步扩大,只要涉及国家公共资源的使用和管理,就必须接受审计,审计监督在市场经济中的作用也越来越大,逐步成为民主政治文明的一个重要组成部分。
    所谓审计文明,笔者认为就是指由审计机关在长期的审计实践活动过程中所创造积累的精神成果、物质成果和政治成果及其各种表现形式的总和,是社会的物质文明、精神文明和政治文明在经济监督领域中的表现。审计文明应包括三个层面:精神层面,包括审计文化、价值观、道德观等,这是审计文明灵魂和核心内容;制度层面,指与价值观念相一致的、能够体现这种价值的一系列规章制度和评价体系的总和;可视层面,与行为规范和价值观念相适应的工作、生活环境和形象标识等。从范围上讲,审计文明是政治文明的一部分;从内容上讲,审计文明包括审计理念的文明、审计制度的文明、审计环境的文明和审计行为的文明等四个方面。
    作为行使公共权力的国家机构的重要组成部分,审计监督是完善国家政治体制和经济管理的重要一环,提高审计机关行使审计权力的文明程度,直接关系着国家的政治经济发展的大局,是国家政治文明发展程度的标志之一。建设审计文明,是社会主义政治文明建设题中应有之义,是评判政治文明发展水平的一个重要方面。因此,建设审计文明,是我国建设社会主义政治文明的必然要求,是审计机关全面贯彻落实科学发展观、促进构建社会主义和谐社会的内在要求;是全面履行审计监督职能、提高审计的公信力和执行力的重要保证;建设审计文明,是建设高素质的审计队伍、塑造文明审计机关形象的重要途径。
    二、审计文明的基本特征
    笔者认为,审计文明的基础是依法审计和独立审计,其实质是落实科学发展观,其主题是强化对权力的监督和制约,其目标是服务和谐社会。
    一、依法审计和独立审计是审计文明的基础
    依法审计是社会主义法制建设的要求,是依法治国的重要组成部分。依法审计有两层含义,一是审计是宪法规定的一项重要工作,宪法为审计机关独立行使职权提供了法律保障。审计就是要监督法律法规的执行情况,违法必究,要维护国家法律的严肃性,使国家的法律法规特别是财经领域的法规得以贯彻落实,促进法律法规的完善和发展,在维护和促进法制建设中发挥重要作用。二是要以法律法规作为审计工作的标准和依据,即不但要按照法律规定的职责、权限、程序来进行审计监督工作,还要建立不断完善自身的工作标准,通过制订和颁布审计准则、职业道德、质量标准等部门规章来建立起自身的约束机制。
    独立审计是审计的灵魂,是审计能够坚持原则、客观公正的根本保障。独立审计有两方面的基本要求:一是审计机关和审计人员履行职责时应始终保持应有的独立性,包括必须保持独立的态度、排除来自自身的妨碍审计独立性的各种干扰,保持审计行为的独立性、排除来自外部的各种干扰等;二是有关方面应该根据法律的要求为审计的独立性提供充分的保障,创造能够独立行使审计职权的外部环境,包括审计机关组织地位的保障、审计机关职权的保障、审计机关经费的保障、审计机关负责人和审计人员执行职务的保障等。
    二、落实科学发展观是审计文明的实质
    在科学发展观的指引下,实现经济社会和人的全面发展,是我们党执政兴国的第一要务。作为国家职能的重要组成部分,审计是贯彻落实科学发展观的重要保证。落实科学发展观,一方面审计本身要正确认识自己,科学规划未来。即要善于从国家宏观经济发展的大局出发来考虑审计工作的发展问题,把推动审计事业发展的着力点牢固放在依靠审计干部队伍素质的提高上,坚持统筹兼顾,在促进经济社会全面、协调、可持续发展的同时,实现审计工作自身的全面、协调、可持续发展;另一方面是要做到围绕中心、服务大局。即服务于科学发展的大局,把审计工作的定位由简单的查问题、处理问题转移到为科学发展服务上来,把服务科学发展作为审计工作的着眼点,把维护人民群众的根本利益作为审计工作的根本出发点,通过有效的审计活动,促进被审计单位聚精会神搞建设、一心一意谋发展,推动经济社会实现科学发展。
    三、强化对权力的制约和监督是审计文明的主题
    在建立社会主义市场经济体制过程中,审计机关除了监督财政财务收支外,主要作用应是促进政府行为的公开、透明,推进依法治国和依法行政。审计机关要运用自己的独立地位,充分运用专业优势,促进政府机关按照规范化、制度化的程序利用其权力履行经济职能,保证把人民赋予的权力用来为人民服务,真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。审计工作必须始终坚持“全面审计、突出重点”的工作思路,首先,突出对重点领域、重点部门的审计。国家审计能够监督的权力就是公共资源的配置权和执行权,因此,就必须突出对掌握财和物的决策、执行、监督权较为集中的领域和部门的审计;其二,突出对重点资金、重点内容的审计。重点财政性资金的使用和重要项目的实施,事关国家公共经济政策的贯彻执行、事关广大人民群众的根本利益,是各级党委政府和人民群众关注的重点、焦点和热点;其三,突出对权力运用的重点环节进行审计。特别是要突出对决策环节和执行环节的审计,将事前审计、事中审计和事后审计有机结合起来,防止各种“政绩工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“腐败工程”的出现。
    四、服务和谐社会是审计文明的目标
    审计监督与审计服务是同时诞生的,审计监督强调执法过程,审计服务则是为他人着想,为他人办实事的过程,审计监督的内容决定了服务的对象。党的十七大关于科学发展、改善民生、社会和谐等战略思想和措施的提出赋予了审计工作新的重大使命,也为审计工作指明了发展方向。审计机关要进一步加强自身建设,提高公信力和执行力,站在国家和人民的立场,主动适应形势发展的需要,充分发挥审计监督在社会主义和谐社会建设中职能作用。一是通过审计,促进实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益,促进社会和谐。加强对财政资金征收、管理和使用情况的审计监督,促进资金使用效益的提高,促进公共财政体制的形成。加强与广大人民群众切身利益密切相关的各种专项资金的审计,特别是对社会主义新农村建设以及教育、医疗、卫生、社保等专项资金的审计,维护广大人民群众的利益,维护社会的公平正义与稳定和谐。二是通过审计,推进社会主义民主政治建设,维护改革、发展、稳定大局,促进政治和谐。要自觉从国家政治大局出发,高度关注涉及国家方针政策和法律法规贯彻执行方面的问题,注意从政策措施及体制、机制、制度层面发现问题并提出审计建议,加强廉政建设,促进深化改革,推进依法行政;三是通过审计,维护正常的经济秩序,促进各项社会事业的健康、可持续发展,促进经济和谐。要大力查处重大违法违规问题和重大损失浪费问题,大力查处经济犯罪,治理商业贿赂,促进区域经济结构调整和优化,提高资金使用效益和资源利用效率、效果,促进经济社会协调发展,实现人与自然的和谐。
    三、如何建设审计文明
    一、审计理念的文明是审计文明的先导,是建设审计理念文明楔入点
    随着经济社会发展水平的逐步提高,审计以传统的查错纠弊、查处违规金额和完成审计项目多少作为考核指标的时代已经过去,以结果为导向、注重审计效率和审计效果的绩效审计理念逐渐凸现出巨大的发展潜力。抛弃那些不适宜、陈旧的审计理念,树立起符合时代要求、符合科学发展观、符合建设社会主义新农村、符合构建和谐社会要求的审计理念是建设审计文明的首要任务。笔者认为建设审计理念文明一要做到“五大转变”,即:从偏重于微观层面管理向为宏观管理转变;从偏重于财政财务收支审计为主向以绩效审计为中心转变;从真实性、合法性为主向真实性、合法性、效益性转变;从传统的手工查账向以计算机为主的现代审计技术方法转变;从查处问题、揭露问题为主向查处问题、揭露问题、促进整改并重转变;二要强化三种意识,即:大局意识,要关心大局、了解大局、把握大局,审计工作要紧紧围绕经济工作中心定计划、抓重点;服务意识,要盯住审计工作服务于经济社会发展这一目标,增强服务的主动性、自觉性、有效性,提高工作效率,发挥审计监督的预防作用;创新意识,要与时俱进、锐意进取,实现审计内容创新、审计方法创新、审计管理创新、审计制度创新。
    二、建设审计文明不能脱离制度的约束,审计制度文明是建设审计文明的关键点
    要从建立健全审计制度入手来建设审计制度文明,进而通过审计制度建设及其过程来体现审计制度文明,做到以制度规范人、以制度约束人、以制度塑造人。一要立足教育,抓好审计队伍建设;二要建立健全审计执法责任制的各项配套制度;三要加强跟踪督查,促进审计执法责任制真正落实到位;四要推行政务公开和执法公开,加强审计执法的外部监督,促进机关效能建设。制度是制度建设中的硬件,制度文明则是制度运行中的软件。建立制度不难,坚持执行制度很难,而使制度强化为制度文明更是难上加难。推进制度文明,不仅是一个长期宣传教化的过程,而是依制度约束自身的审计个体不断控制自己而同制度进行重复博弈的结果,制度文明的内在要求审计个体能够真正从心底里认同制度,自愿接受制度,认真执行制度,坚决捍卫制度,因而推进制度文明更是一个长期的信念和文化。
    三、建设审计文明需要全社会参与和支持,审计环境文明是建设审计文明的支撑点
    审计文明不是真空存在的,也不是一枝独秀的,应坚持国家化与国际化相统一,从我国国情出发,把建设审计文明置于社会主义经济建设、政治建设、法制建设、文化建设及社会建设的大环境来研究与推动,同时充分借鉴和合理吸收国外的成功经验和有益做法,从而更好的适应我国经济社会发展的需要。当前,审计环境文明的建设应从三个方面入手:一是加大对依法审计宣传的力度,使公众逐步形成较高水平的民主法治意识,促使公众能够科学地、开放的认识审计,从而构成审计发展的重要的社会基础,为审计文明建设创造良好的外部环境。二是加大对审计设施和技术手段建设的资金投入,为审计活动的开展及审计目标的实现提供可靠保障。三是与被审计单位建立和谐的良好关系。要引导和强化审计人员在进行审计的过程中善于从积极的角度去发现问题、思考问题、解决问题;善于从事物的本原出发去探讨事物发展的可行性和有效性;善于通过某一事物点引出更多的相关点,以多维的视角进行判断、鉴别和论证,避免审计思维只停留在行政性的惯性思维,创新审计职业思维,建立起与被审计单位和谐的良好关系。
    四、审计行为的文明关乎审计的形象,是建设审计文明的落脚点
    不可否认,任何组织任何人的理性都是有限的,审计人员也不例外,由于其理性的有限性,因此对审计行为的管理和控制就显得非常重要,这就需要相应的审计行为规范。审计行为规范可以从法律和职业两个层面上进行考虑。法律对审计行为的调整就是通过事先对审计行为后果设定一定类型的积极强化物或消极强化物,使该审计行为在同样的环境下再次发生的可能性增加或减少。法律具有其他规范不可替代的直接强制力,能够对审计行为责任进行界定。但由于法律的原则性,它不可能对所有的事项都作出具体的规定,因而还需要职业规范进行补充配合。通过审计准则、审计职业道德规则以及其他审计职业规范的约束,通过法律规范的强制力,规范审计执法行为,树立和维护良好的审计职业形象,实现对审计行为的管理和控制。
    五、不断适应社会环境是审计事业发展的根本动力,持续改进是建设审计文明的保障点
    公众对审计的要求是在不断发展变化的,社会对审计的要求也是不断发展和变化的,这种发展和变化必然会促使审计实践活动的变革和改进,因此必须建立一种适应机制,使审计系统能够适应外界环境变化的要求,增强适应能力和竞争能力,这种机制就是持续改进。持续改进是企业管理中的一个重要概念,即不断改进组织总体的业绩,使之增加满足顾客要求的能力。笔者认为,建设审计文明也需要将持续改进作为重要保障,通过不断持续改进审计成果来不断适应社会环境或满足社会客观需要。持续改进应建立在审计质量和审计质量管理永无止境的基础上的,通过不断地提高审计管理的效率和有效性,以一系列彼此衔接的改进思想,不断拓宽审计监督领域,不断提升审计质量和水平,不断提高审计成果的层次性,确保实现审计目标的不断进步,以满足社会环境日益增长的需求和希望,为推进依法治国,深化改革和经济发展作出应有的贡献。(窦亮亮)
                               
    
    
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