浅析“十二五”规划下的节能减排审计方向
任 洁(审计署驻武汉特派办)
【发布时间:2011年07月21日】
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    摘要:本文通过分析《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,对比“十一五”和“十二五”期间环境保护相关约束性指标变化情况,研究“十一五”期间节能减排完成情况以及开展节能减排审计调查的主要做法和实施效果,探讨“十二五”期间节能减排审计的主要发展方向。

    关键词:十二五  转变经济发展方式 节能减排  审计
 
    《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)根据国际国内形势以及能耗、环境污染的现状,要求“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策,节约能源,降低温室气体排放强度,发展循环经济,推广低碳技术,积极应对全球气候变化,促进经济社会发展与人口资源环境相协调,走可持续发展之路”。审计部门作为政府的重要组成部门,应坚决贯彻落实《纲要》要求,加强资源环境审计,做为审计促进经济发展方式的转变的重要抓手,这是审计机关践行科学发展观的具体体现,也是发挥审计的“免疫系统”功能的重要途径。为更好地服务国民经济和社会发展,充分发挥审计的监督与服务职能,《国家审计署2008—2012年审计工作发展规划》把节能减排环境审计作为审计的重要内容之一。

    一、“十一五“期间我国节能减排情况及节能减排审计调查开展情况
    中国经济发展及经济增长轨迹的演变和碳减排全球共同行动的压力,使转变经济发展方式成为中国既定的国策。节能减排是当前宏观调控的重点,这是宏观调控政策的重大突破,也是贯彻科学发展观与社会主义和谐社会理论的重要体现,有利于经济与社会的和谐、稳定与可持续发展。是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措;是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择;是推进经济结构调整,转变增长方式的必由之路;是维护中华民族长远利益的必然要求。
    (一)“十一五”与生态环境以及节能减排相关约束性指标的完成情况。
    过去的“十一五”中,在GDP维持年均增长11.2%的双位数增幅的高速发展下,我国完成环境保护和生态建设相关目标的情况总体来看较好:在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出的与生态环境相关的3个约束性指标均完成情况较好,完成化学需氧量排放减少12.45%、二氧化硫排放分别减少14.29%,均提前完成10%的指标任务,单位国内生产总值能源消耗降低19.1%,指标任务为20%左右。
    (二)完成“十一五”与生态环境以及节能减排相关的约束性指标主要经验。
    “十一五”期间实现COD和SO2排放量的双下降,主要得益于结构减排、工程减排和监管减排三大措施逐步发挥效益。其中,结构减排发挥了最大作用——而这实际上反映的就是调整产业结构、转变经济发展方式,通过环境影响评价提高环境门槛对调整产业结构发挥了重要作用。这种“绿色化”与环境保护参与宏观调控不无关系,这种参与包括:环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现,尤其依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”制度对各地调整产业结构起到了一定作用,而节能减排约束性指标、环境保护与领导干部政绩考核挂钩以及主体功能区划的配套政策等也使得环境保护更易于与经济发展协调;其次,依靠工程手段的环境治理也取得了显著成效。环境污染治理投资逐年增加,2008年已占当年GDP的1.49%。根据环保部环境规划院的研究,“十一五”规划实施以来,污水处理厂建设运营贡献的减排量占全国COD减排量的50%,燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国SO2削减量的60%以上;最后是环境监管力度较以往有所加大,“十一五”期间的若干制度建设有了突破。例如,通过总量核查、目标责任状、流域规划评估等措施,严格落实了地方政府环境保护责任,一些地方推行的河长制、断面目标考核补偿等切实调动了地方政府抓好环境保护工作的积极性。又如,污染源普查和强化对污染源的监控等措施使得减排有了依据、有了基层控制力量等。
    (三)“十一五”期间节能减排审计开展情况。
    1、节能减排审计监督情况
    审计署高度重视节能减排审计调查,《国家审计署2008—2012年审计工作发展规划》把节能减排环境审计作为审计的重要内容之一。2009至2010年,为进一步贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策,促进转变经济发展方式和调整经济结构,推动节能减排事业发展,积极应对全球气候变化,2010年5月至9月,审计署组织18个特派办对18个省电力、钢铁、水泥等重点行业开展节能减排专项审计调查,同时,组织10个地方审计机关也开展了重点行业节能减排审计调查。此前的2009年10月至2010年4月,审计署也曾组织18个驻地方特派办对18个省开展节能减排专项资金审计,两年来,审计署已经对全国20个省区市开展了节能减排审计,开展节能减排审计调查力度很大。
    2、节能减排审计监督关注内容及实施效果
    开展节能减排审计调查中,审计机关一方面注重加强节能减排专项资金的审计监督,另一方面着力揭示节能减排专项资金使用和项目管理过程中存在的问题,发挥审计的“免疫系统”功能,维护国家资源环境安全,重点关注的是主管部门分配、拨付节能减排专项资金和用款单位管理、使用的情况。并在此基础之上,通过审计,揭露和处理问题,促进地方政府和企业贯彻落实国家调整经济结构、转变发展方式的政策措施。对相关的漏洞予以填补,对缺失的法规和政策,建议尽快予以完善。
    节能减排审计调查取得了良好的效果,发现了地方政府及其部门未认真履行节能减排责任和执行产业政策、个别地方财政部门和项目单位挤占、挪用、滞留、闲置节能减排专项资金、部分企业违反节能减排政策等问题,共编发审计信息29篇,其中《重要信息要目》12篇,以审计长信函送有关省委、省政府主要领导7篇,《审计署值班信息》1篇,转送有关部委和地方人民政府办公厅9篇,得到了相关部门的高度重视,同时,加大对审计发现问题整改情况的跟踪,督促整改到位,真正发挥审计促进节能减排工作的建设性作用。
    3、节能减排审计监督现状及存在的主要问题。
    一是开展节能减排环境审计的法律、法规依据不足。节能减排审计不仅涉及资金还涉及较多的节能减排业务数据。审计中经常出现被审计单位提供资料不及时、不完整的情况,审计取证难以正常进行;二是开展节能减排环境审计的专业人才不足。目前审计人员受水平和专业限制,在审计过程中取证可信性差;三是在审计资源整合力度仍显不足。不同的审计类型可能导致重复涉及节能减排审计,浪费审计资源;四是审计的基期数据难以确定。

    二、“十二五“期间《纲要》指标变动分析
    《纲要》中与生态环境相关的有六个约束性指标,其中单位国内生产总值能源消耗降低16%,较十一五期间的20%左右降低了4个百分点;化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%,较十一五期间的10%降低了两个百分点。《纲要》首次将单位国内生产总值二氧化碳排放量、氨氮、氮氧化物排放总量纳入约束性指标,要求单位国内生产总值二氧化碳排放量降低17%,氨氮、氮氧化物排放分别减少10% 。
    (一)单位国内生产总值二氧化碳排放量。
    1、确定碳减排目标的重大意义
    将单位国内生产总值二氧化碳排放量纳入约束性指标是应对危机背景下我国在资源环境问题上面临新的挑战和机遇。确定碳减排目标,尤其是将其纳入约束性一方面是应对国际形势、回应国际压力、积极应对全球气候变化的需要,另一方面是我国转变发展方式、实现可持续发展的迫切需要,更是我国加快创新、培育新经济增长点的难得机遇。其实质就是要求发展要注重低碳,推进低碳发展必须澄清一些模糊认识,协调好降低二氧化碳排放与促进经济发展的关系,处理好国内低碳发展与全球应对气候变暖的关系,合理确定低碳发展的目标,找准与碳源相对应的减碳途径,处理好行政手段与市场手段的关系等
    2、我国目前碳排放与碳减排现状
    我国当前正处于“高碳”排放的工业化中期阶段和城市化加速阶段,且我国的资源条件是“富煤、少气、缺油”,“高碳”能源占绝对统治地位。与高碳发展相矛盾的是:我国的经济总量已跃居世界第二,面临来自国际的减碳压力越来越大,且长期以来形成的“高碳”发展模式具有典型的“路径依赖”特征,不易转变。我们应力争建立基于人均历史累计排放的公平合理可持续的解决方案,维护我国作为发展中国家的权益,坚持承担“共同但有区别的责任”,坚持提高碳生产率优先的原则,自主确定低碳发展目标。为包括我国在内的发展中国家争取应有的发展权利和空间。力争实现我国对国际社会承诺的目标,到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。
    3、碳减排主要途径
    大多数地方的碳源主要来自能源消耗、交通和建筑等,与此相对应,降低二氧化碳排放要从如下多方面入手:一是提高能源利用效率,控制能源消费总量,鼓励消费低碳能源,限制消费高碳能源;二是制定和控制碳交易的规则和标准;三是大力发展低碳产业,促进产业低碳化,鼓励低碳生产;四是大力开展植树造林和国土绿化,提高森林覆盖率,切实提高森林固碳能力;五是制定和实施促进低碳发展的政策。
    4、目前我国面临碳总量减排的主要问题
    一是我国正处在能耗增长“爬坡”的工业化中后期,经济规模持续增大,能源利用效率总体偏低。温室气体减排是世界各国面临的共同挑战,但发展中国家特别是进入工业化阶段的发展中国家面临的冲击更大,我们将会面对国际社会日益加大的减排压力和期待;二是应对气候变化已成为近年来国际社会的重要议题和博弈焦点。气候问题已演变为全球性的经济和政治问题;三是近年来,将气候变化与国际贸易挂钩是我国面对的又一新挑战。欧盟已决定将该地区的航空运营业务纳入其减排体系,并推动全球海运业制定减排目标。未来的国际贸易环境更加复杂多变,欧美等发达国家提出的碳关税,很可能成为下一阶段发达国家实施贸易保护的筹码;四是到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%指标完成难度大。
    (二)氮氧化物。
    1、确定氮氧化物总量控制指标的意义
    2006年后我国上空的二氧化硫开始急剧下降,降幅大约在20%,但空气中氮氧化物的浓度却在增加,结果酸雨和灰霾现象并没有减轻,一些地区反而变得更加严重。由于氮氧化物没有得到有效的控制,酸雨类型从硫酸型向硝酸型转变。据测算,2010年中国氮氧化物排放量会增加到1677~1853万吨,2020年会增加到2363~2914万吨,2030年会增加到3154~4296万吨:随着人口的不断增加和国民经济的持续增长。到2020年前后中国氮氧化物的排放量将超过美国,成为世界第一大氮氧化物排放国。在这种情况下,将氮氧化物纳入总量控制就显得非常必要。
    氮氧化物的高排放一定程度上抵消了二氧化硫的减排效果,氮氧化物对大气环境的危害性大:一是形成光化学烟雾;二是破坏平流层(同温层)中的臭氧层;三是可生成毒性更大的硝酸或硝酸盐气溶胶,形成酸雨。 大气中的二氧化硫和氮氧化物是形成酸雨的主要前体物,中国自“九五”实现二氧化硫总量控制且排放总量下降明显,但是根据中国环境状况公报,中国近几年来酸雨污染污染仍没有明显的改善,在局部地区酸雨污染反而有明显的加重,其中一个重要的原因在于氮氧化物的污染在加重。已有研究表明,氮氧化物对酸雨的贡献呈增长之势,在氮氧化物对酸雨的贡献率方面的研究不够,这直接导致在污染控制方面也存在着同样的问题。如果不加紧治理煤燃烧治理过程的氮氧化物排放问题,则治理二氧化硫污染所取得的控制酸沉降的成果将受到较大的影响。
    另一方面,通过将氮氧化物纳入总量控制指标可以促进各种氮氧化物排放控制技术的推广应用,以降低氮氧化物的排放水平。
    2、我国目前氮氧化物排放与氮氧化物总量控制现状
    我国氮氧化物的排放主要来源有三:一是煤炭、焦炭、汽油等燃料的燃烧;二是电站锅炉、工业锅炉和民用煤炉等工业排放;三是机动车、飞机、火车和货轮等路面交通排放。结合部门行业分类,电力部门排放量最高,占37.0%,且占比在继续攀升中,再不采取进一步控制措施的情况下,预计到2030年将接近全国总排放量的50%;其次是工业和交通运输,分别占总排放量33.3%和18.6%,且交通运输的氮氧化物排放量和比重均逐年稳步提高。交通运输部门的氮氧化物排放主要来自机动车尾气排放,而我国机动车主要集中在大中城市,且近几年机动车保有量迅速增加。
    基于上述分析,我国氮氧化物的减排目标要注重重点行业和重点地区。原因是我国氮氧化物污染并不是全国性问题,而应定位于区域性问题,除东部地区外,中西部许多地区氮氧化物污染问题并不突出。重点地区主要集中在长三角、珠三角、京津冀和成渝等地区,而所谓重点行业,主要集中在电力热力的生产和供应业、非金属矿物制品业黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业、石油加工炼焦及核燃料加工业这5个行业。其中,又以电力行业为主。
    3、氮氧化物总量控制主要途径
    进行氮氧化物总量控制的途径主要是有二:一是要控制重点行业的排放,在工业领域治理氮氧化物,主要是在电力行业进行脱硝工程;二是注意加强对城市机动车氮氧化物排放的控制和治理工作。要从单车排放、油品质量和道路工况3方面推动机动车污染控制。这一方面要加快推进大城市以公共交通为发展导向的交通发展战略,另一方面要提高车辆排放控制水平,实行更为严格的排放标准。同时,配合新车排放标准的实施,要制订车用燃油标准,改善油品质量,解决燃油标准滞后于排放标准的问题。而要全面降低交通部门的排放水平,加强对非道路机动车的管理也是很重要的内容。  
    4、目前氮氧化物排放的主要问题
    目前氮氧化物排放的主要问题有以下几个方面:一是现行氮氧化物环境空气质量标准过低,不够科学;二是占比最大的工业污染源的控制尚不够全面和严格。部分工业污染源排放标准中没有设定氮氧化物排放控制标准,相应的工业领域对氮氧化物控制技术的开发和应用重视不够,若此发展,难以实现10%的削减目标;三是烟气脱硝技术不够先进,氮氧化物治理技术的商业化程度不够,以及配套的政策缺失直接影响了氮氧化物污染控制的进程和效果;四是机动车市场准入门槛低。
    (三)氨氮。
    1、确定氨氮总量控制指标的意义
    十五”期间,氨氮排放总量呈现逐年上升的趋势。“十一五”时期,排放总量开始有所下降,但仍未达到“十五”初期的水平。我国氨氮排放量远远超出受纳水体的环境容量、污染负荷压力大是造成目前地表水体氨氮超标的最主要原因。初步测算,2007年氨氮排放总量约相当于环境容量的4倍左右。未来一段时间,我国经济仍将处于工业化和城市化“双快速”发展阶段,污染物排放增量压力巨大,氨氮排放量大与环境容量相对不足的矛盾仍然难以得到根本缓解。氨氮作为主要超标污染物在七大水系中出现频率非常高,氨氮污染是全国性的污染问题。氨氮已超过COD成为影响地表水水环境质量的首要指标。氨氮是否纳入污染减排约束性指标,直接影响COD污染减排工作的环境质量绩效。现今将氮氧化物纳入总量控制就显得非常必要。
    氨氮对水体和人体的危害主要有以下几个方面:一是氨氮致使水体发黑发臭;二是产生毒性大,对水生生物有较大的毒害,具有致癌和致畸作用;三是氨氮是水体中的营养素,可为藻类生长提供营养源,增加水体富营养化发生的几率。
    2、我国目前氨氮排放与氨氮总量控制现状
    水中氨氮主要来源于以下几个方面:一是生活污水中含氮有机物受微生物作用的分解产物;二是钢铁、石化、焦化、合成氨、发电、水泥厂等工业废水;三是农田排水等。另外,随着人民生活水平的不断提高,私家车也越来越多,大量的自用轿车和各种型号的货车等交通工具也向环境空气排放一定量含氨的汽车尾气。这些气体中的氨溶于水中,形成氨氮。根据2010年年初公布的《中国第一次全国污染源普查公报》(以下简称《公报》),化学原料及化学制品制造业、有色金属冶炼及压延加工业、石油加工炼焦及核燃料加工业、农副食品加工业、纺织业、皮革毛皮羽毛(绒)及其制品业、饮料制造业、食品制造业这8个行业氨氮排放量合计占工业废水厂区排放口氨氮排放量的85.9%。将氨氮纳入总量控制,会对上述8个行业产生重大影响。这也意味着,其中的一些氨氮排放不达标或者难达标的中小企业,将被迫关闭、停产或者转让。
    3、氨氮总量控制主要途径
    氨氮控制不存在技术上的制约因素。选择合适的生化工艺,只要运行调试得当,氨氮去除效率有较大的提升空间,技术经济合理性也是有保障的。氨氮总量控制的途径主要有以下几个方面:一是推进城镇污水处理设施建设和升级改造,大幅度强化氨氮削减作用;二是加大工业结构调整力度,加强工业污染治理;三是防治农业源污染
    4、目前氨氮排放的主要问题
    一是农业源减排难度大,将是“十二五”水污染防治需要攻坚克难的重点领域;二是现行氨氮排放标准不够完善;三是部分污水处理厂技术改造难度大。

    三、“十二五“期间节能减排方向探讨
    节能减排作为促进经济发展方式转变的重要着力点,审计机关应继续深入开展节能减排审计,更加注重发挥审计监督促进经济发展方式转变的重要作用。各级机关要在总结以往开展节能减排审计的经验以及好的做法的同时,重点研究不足和教训,为下一步节能减排审计调查的开展打下良好的基础。
    方向一:认真学习十二五规划,探讨各项新指标。
    “十二五”《纲要》对节能减排各项约束性指标更加严格,并首次将单位国内生产总值二氧化碳排放量、氨氮、氮氧化物排放总量纳入约束性指标,要求单位国内生产总值二氧化碳排放量降低17%,氨氮、氮氧化物排放分别减少10% 。审计机关应积极将单位国内生产总值二氧化碳排放量、氨氮、氮氧化物排放总量列入审计调查范围,尤其是要将单位国内生产总值二氧化碳排放量指标列入审计调查范围。与此同时对新上指标的基期数字的真实性开展审计摸底,避免出现基期数据难以确定的现象;在开展审计调查中重视探讨研究各项政策以及国际通行做法,关注研究碳排放交易市场等的健全情况;关注学习国际接轨的碳汇计量、监测体系和标准的建立情况,为我国碳贸易审计打基础。
    方向二:节能减排审计落实到结构减排,反应调整产业结构状况。
    在节能减排审计调查中要重点关注地方落实国家各项环境保护政策执行情况:一要关注节能减排法律法规和各项排放标准的建立健全情况,主要耗能产品能耗限额和产品能效标准的制定执行情况,资产投资项目节能评估和审查情况,节能市场化机制完善情况;二要关注节能减排指标体系、监测体系及考核体系的建立和运行情况;三要关注项目节能评估审查和环境影响评价制度的建立健全情况;四要关注落后产能退出机制建设情况。审计中要注重从体制机制发现根本性问题,为调整产业结构提出建设性意见。
    方向三:节能减排审计落实到具体节能技改等工程项目,核实各项节能减排量出处。
    进一步将重点企业技术改造项目情况列入审计调查范围。尤其针对新上指标、新开展项目,例如氮氧化物指标、脱硝工程项目,要列入审计重点,核实量化,明确审计节能减排量的出处。在审计中重点关注企业能源消耗和污染物排放统计上报数据真实性问题,同时关注各项优惠政策的执行落实情况。
    方向四:重点关注资源环境产权交易机制,规范交易行为。
        资源环境产权引入市场机制,建立健全排污权有偿使用和交易制度以及碳排放交易市场是我国环境的一个大的发展趋势,这就要求我们在审计中要重点关注法律法规和政策体系的完善情况,以及各类环境交易市场的行为规范情况,在审计监督中促进资源环境产权有序流转和公开、公平、公正交易。(任洁)

    参考文献
    1.刘英来,《节能减排审计研究》,审计署审计科研所,2009年4月2日
    2.李佐军,《“十二五”推进我国低碳发展的思路和对策》,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所,2010年12月31日
    3.文宗瑜,《以“十二五”规划的创新引领中国转变经济发展方式》,财政部财政科学研究所,2010年8月2日
    4.刘世锦,《新形势下破解资源环境难题的基本思路和重点任务》,国务院发展研究中心,2010年11月6日
    5.张玉台,《“十二五”时期我国经济社会发展面临的主要任务》,国务院发展研究中心,2010年3月31日
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