加强政府性债务经常性审计监督 促进强化政府性债务管理
余林、张爱华（审计署驻重庆特派办）
近年来，各地政府为实现经济社会发展目标，纷纷以政府或下属部门和机构的名义，通过财政拨款或注入土地、股权等资产形式，设立拥有独立法人资格的融资平台公司进行大量融资，导致地方政府债务风险加剧，而金融危机以及积极的财政政策更使得债务规模持续膨胀。笔者认为在地方政府举借债务已成为一种普遍现象的情况下，需要对地方政府债务性资金进行经常性的审计，以摸清政府性债务底数，揭露债务资金使用管理中存在的问题，分析政府性债务产生的原因，促进地方政府加强债务资金管理。
一、加强政府性债务经常性审计监督的必要性
（一）加强政府性债务经常性审计是发挥审计“免疫系统”功能的要求。就地方债务监督管理来说，审计“免疫系统”首先要发挥防御保护作用，这也是审计最基本的功能，体现在审计对财政资金使用的经常性监督中。通过审计机关的专业监督，确保财政资金使用的真实、合法。从审计署披露的地方债务情况看，在防范地方政府债务风险上，审计还有很多工作要做，必须更好地发挥审计“免疫系统”功能。
（二）加强政府性债务经常性审计是促进强化政府性债务管理的手段。从以往的审计结果来看，地方政府性债务管理普遍存在底数不清、举债主体多元化、地方政府超过实际能力举债和融资不规范等问题。尤其是地方政府常通过多个融资平台从多家银行获得信贷，“多头融资、多头授信”格局让银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，在一定程度上存在财政风险转化为金融风险的可能。通过对政府性债务进行经常性的审计监督，及时了解历史性存量债务的化解情况和新增债务的成因、偿债来源等，揭示政府性债务管理中存在的不规范问题，预测和评估政府性债务负担能力，能促进政府加强债务管理，完善债务预警机制，建立债务偿还机制，防范债务风险，有效地促进地方经济可持续发展。
（三）加强政府性债务经常性审计是保证资金发挥使用效益的重要途径。由于融资平台举债的地方政府性债务资金期限较长，又多与融资平台的其他经营性资金混同使用，挪用闲置债务资金的现象往往难以杜绝。有的将债务资金借给其他单位使用，有的是改变债务资金用途，有的甚至将资债务金长期闲置，不仅无法发挥资金使用效益，财政还需支付闲置资金的利息。开展经常性审计监督，能促进资金合理使用，有效发挥资金效益。
二、政府性债务管理存在问题的原因分析
（一）相关法律滞后于经济发展要求。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。1995年颁布的《中华人民共和国担保法》第八条规定，“国家机关不得为保证人”。从法律层面上看，地方政府并没有举债权。但从上个世纪末开始我国经济建设进入快速发展时期，特别是中西部地区的经济发展对政府投资的依赖程度大，投资资金需求远远超过了政府当期可动用的财力，各级地方政府通过成立政府投融资平台公司向银行贷款、发行债券和信托产品等方式筹措资金已经成为一种普遍现象。法律不赋予地方政府举债权，就难以建立起对地方政府性债务进行监管的相关法律制度，从根本上削弱了加强地方政府性债务管理的立法基础。
（二）受组织机构、人员编制的限制，难以有效开展对政府性债务的管理。目前大部分地方政府都没有确定对地方政府性债务进行管理的专门组织机构，主要由财政部门承担债务管理的职责，但财政部门除了完成政府性债务的一般统计工作外，难以对政府性债务实施有效管理。如某省政府于2008年下发了《关于加强各级政府性债务管理防范和化解基层政府性债务风险的通知》，明确设立具体的政府性债务风险评价标准，建立政府性债务报告制度和债务风险评价预警系统，建立健全政府性债务账簿等，但由于工作落实不到具体的实施主体，相对于地方政府性债务的快速增长、举债主体和举债方式多元化的发展趋势，债务管理工作推进缓慢。
（三）尚未建立债务会计核算制度，地方性政府债务的真实性、完整性和准确性缺乏保障。目前地方政府性债务情况主要通过统计报表的方式反映，尚未建立反映债务来源、变动、偿还等具体情况的会计核算制度，难以保证政府性债务的真实、完整和准确，加大了债务管理的难度。如2008年某省财政厅委托中介对全省截至2007年12月31日的政府性债务情况进行了全面核实，但债务会计核算制度的缺失导致此后的债务变化情况无法进行掌握，核查结果无法加以利用。
（四）尚未建立科学合理的债务评价体系和预警机制。当前各级政府内部管理、外部监管地方政府性债务通用的指标是根据债务余额、还本付息支出、当年举借债务、GDP、一般预算收入、一般预算支出、可用财力等数据测算的债务负担率、债务依存度、偿债率、债务率等指标，并借鉴国际通用的参考警戒线。上述静态指标没有考虑到地方政府财政收入能力、政府掌控资源的变现价值等情况，难以全面、客观的评价我国地方政府的举债能力和债务风险，也就无法建立起科学合理的债务预警机制。
（五）不合理的业绩考核助长了盲目举债。在实际考核过程中，常常未能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，使得地方政府在面临财力不足的情况下，为促进经济社会发展，实行举债搞建设、促发展。同时，“前任借后任还”等一些旧行政观念也在一定程度上助长了地方政府盲目举债的行为。这些透支财力的行为，较少考虑偿债能力，使得政府性债务不断攀升，导致财政风险不断积聚，在一定程度上透支政府信誉，损害了政府的形象和公信力。如某地方政府向银行举借贷款用于农业建设项目，但在实际建设中，地方政府为更快地提升城市形象，将大部分贷款用于机场扩建、滑雪场等基础设施项目建设。
三、如何开展经常性地方政府债务审计
政府部门自身对举借债务的约束力不强，需要审计部门从外部加强监督。审计部门要将地方政府债务情况作为重要的审计内容加以审查和揭示，定期对政府性债务进行专项审计，在摸清债务总体规模、结构、来源与分配方向的基础上，检查是否存在违规举债、举债不合理、使用不规范的问题，并从政策角度分析问题原因，提出审计建议，同时对其风险性和效益性进行评价，将地方政府债务信息纳入年底审计工作报告和结果报告，并将每年的政府举债及债务还本付息情况向社会公开，促进政府性债务规范化、制度化管理。
（一）关注举债资金的存量和增量。一方面要关注存量债务的问题，即对于已有的债务特别是一些历史性陈债是否做好清欠工作，另一方面要关注增量债务的问题，要摸清新增债务底数，摸清政府债务的成因及规模，摸清贷款的总体规模和用途，全面、彻底揭示地方政府的显性债务、隐性债务以及或有债务等。对政府性债务，不但要在“同级审”中予以关注，还要在领导干部经济责任审计中予以披露。
（二）关注负债结构及偿还能力，揭示债务管理中存在的风险。通过考察负债结构、债务依存度、偿债能力等指标，从成本、效益和风险等多方面分析债务风险，发挥审计监督作用。审计必须全面加强对地方债务的监控，对风险水平高的要列入“预警名单”进行监控，严重的则列入“危机名单”，由国家财政部门对其进行特别监控，以督促其在规定期限内化解危机。
（三）关注资金使用绩效，揭露资金使用方面存在的问题。结合部门预算执行审计、投资审计与经济责任审计等项目，关注部门使用举债资金的效益情况，揭示是否存在举债资金与项目建设进程用款不配套、举债手续不规范、资金投向不符合规定用途、举债资金闲置，影响资金使用效益等问题。审计部门要对贷款资金进行跟踪监督和定期检查，确保专款专用，提高资金使用效益。（余林、张爱华）
一、加强政府性债务经常性审计监督的必要性
（一）加强政府性债务经常性审计是发挥审计“免疫系统”功能的要求。就地方债务监督管理来说，审计“免疫系统”首先要发挥防御保护作用，这也是审计最基本的功能，体现在审计对财政资金使用的经常性监督中。通过审计机关的专业监督，确保财政资金使用的真实、合法。从审计署披露的地方债务情况看，在防范地方政府债务风险上，审计还有很多工作要做，必须更好地发挥审计“免疫系统”功能。
（二）加强政府性债务经常性审计是促进强化政府性债务管理的手段。从以往的审计结果来看，地方政府性债务管理普遍存在底数不清、举债主体多元化、地方政府超过实际能力举债和融资不规范等问题。尤其是地方政府常通过多个融资平台从多家银行获得信贷，“多头融资、多头授信”格局让银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，在一定程度上存在财政风险转化为金融风险的可能。通过对政府性债务进行经常性的审计监督，及时了解历史性存量债务的化解情况和新增债务的成因、偿债来源等，揭示政府性债务管理中存在的不规范问题，预测和评估政府性债务负担能力，能促进政府加强债务管理，完善债务预警机制，建立债务偿还机制，防范债务风险，有效地促进地方经济可持续发展。
（三）加强政府性债务经常性审计是保证资金发挥使用效益的重要途径。由于融资平台举债的地方政府性债务资金期限较长，又多与融资平台的其他经营性资金混同使用，挪用闲置债务资金的现象往往难以杜绝。有的将债务资金借给其他单位使用，有的是改变债务资金用途，有的甚至将资债务金长期闲置，不仅无法发挥资金使用效益，财政还需支付闲置资金的利息。开展经常性审计监督，能促进资金合理使用，有效发挥资金效益。
二、政府性债务管理存在问题的原因分析
（一）相关法律滞后于经济发展要求。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。1995年颁布的《中华人民共和国担保法》第八条规定，“国家机关不得为保证人”。从法律层面上看，地方政府并没有举债权。但从上个世纪末开始我国经济建设进入快速发展时期，特别是中西部地区的经济发展对政府投资的依赖程度大，投资资金需求远远超过了政府当期可动用的财力，各级地方政府通过成立政府投融资平台公司向银行贷款、发行债券和信托产品等方式筹措资金已经成为一种普遍现象。法律不赋予地方政府举债权，就难以建立起对地方政府性债务进行监管的相关法律制度，从根本上削弱了加强地方政府性债务管理的立法基础。
（二）受组织机构、人员编制的限制，难以有效开展对政府性债务的管理。目前大部分地方政府都没有确定对地方政府性债务进行管理的专门组织机构，主要由财政部门承担债务管理的职责，但财政部门除了完成政府性债务的一般统计工作外，难以对政府性债务实施有效管理。如某省政府于2008年下发了《关于加强各级政府性债务管理防范和化解基层政府性债务风险的通知》，明确设立具体的政府性债务风险评价标准，建立政府性债务报告制度和债务风险评价预警系统，建立健全政府性债务账簿等，但由于工作落实不到具体的实施主体，相对于地方政府性债务的快速增长、举债主体和举债方式多元化的发展趋势，债务管理工作推进缓慢。
（三）尚未建立债务会计核算制度，地方性政府债务的真实性、完整性和准确性缺乏保障。目前地方政府性债务情况主要通过统计报表的方式反映，尚未建立反映债务来源、变动、偿还等具体情况的会计核算制度，难以保证政府性债务的真实、完整和准确，加大了债务管理的难度。如2008年某省财政厅委托中介对全省截至2007年12月31日的政府性债务情况进行了全面核实，但债务会计核算制度的缺失导致此后的债务变化情况无法进行掌握，核查结果无法加以利用。
（四）尚未建立科学合理的债务评价体系和预警机制。当前各级政府内部管理、外部监管地方政府性债务通用的指标是根据债务余额、还本付息支出、当年举借债务、GDP、一般预算收入、一般预算支出、可用财力等数据测算的债务负担率、债务依存度、偿债率、债务率等指标，并借鉴国际通用的参考警戒线。上述静态指标没有考虑到地方政府财政收入能力、政府掌控资源的变现价值等情况，难以全面、客观的评价我国地方政府的举债能力和债务风险，也就无法建立起科学合理的债务预警机制。
（五）不合理的业绩考核助长了盲目举债。在实际考核过程中，常常未能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，使得地方政府在面临财力不足的情况下，为促进经济社会发展，实行举债搞建设、促发展。同时，“前任借后任还”等一些旧行政观念也在一定程度上助长了地方政府盲目举债的行为。这些透支财力的行为，较少考虑偿债能力，使得政府性债务不断攀升，导致财政风险不断积聚，在一定程度上透支政府信誉，损害了政府的形象和公信力。如某地方政府向银行举借贷款用于农业建设项目，但在实际建设中，地方政府为更快地提升城市形象，将大部分贷款用于机场扩建、滑雪场等基础设施项目建设。
三、如何开展经常性地方政府债务审计
政府部门自身对举借债务的约束力不强，需要审计部门从外部加强监督。审计部门要将地方政府债务情况作为重要的审计内容加以审查和揭示，定期对政府性债务进行专项审计，在摸清债务总体规模、结构、来源与分配方向的基础上，检查是否存在违规举债、举债不合理、使用不规范的问题，并从政策角度分析问题原因，提出审计建议，同时对其风险性和效益性进行评价，将地方政府债务信息纳入年底审计工作报告和结果报告，并将每年的政府举债及债务还本付息情况向社会公开，促进政府性债务规范化、制度化管理。
（一）关注举债资金的存量和增量。一方面要关注存量债务的问题，即对于已有的债务特别是一些历史性陈债是否做好清欠工作，另一方面要关注增量债务的问题，要摸清新增债务底数，摸清政府债务的成因及规模，摸清贷款的总体规模和用途，全面、彻底揭示地方政府的显性债务、隐性债务以及或有债务等。对政府性债务，不但要在“同级审”中予以关注，还要在领导干部经济责任审计中予以披露。
（二）关注负债结构及偿还能力，揭示债务管理中存在的风险。通过考察负债结构、债务依存度、偿债能力等指标，从成本、效益和风险等多方面分析债务风险，发挥审计监督作用。审计必须全面加强对地方债务的监控，对风险水平高的要列入“预警名单”进行监控，严重的则列入“危机名单”，由国家财政部门对其进行特别监控，以督促其在规定期限内化解危机。
（三）关注资金使用绩效，揭露资金使用方面存在的问题。结合部门预算执行审计、投资审计与经济责任审计等项目，关注部门使用举债资金的效益情况，揭示是否存在举债资金与项目建设进程用款不配套、举债手续不规范、资金投向不符合规定用途、举债资金闲置，影响资金使用效益等问题。审计部门要对贷款资金进行跟踪监督和定期检查，确保专款专用，提高资金使用效益。（余林、张爱华）
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