关于开展“低碳”财政审计推动经济发展方式转变的思考
谢鑫（审计署驻武汉特派办）
【摘要】作为人口不断增长、资源保有量不断下降、经济持续发展的碳排放大国，倡导节能减排、发展低碳经济是我国的必然选择和必由之路。财政审计作为国家审计永恒的主题，在推动我国经济发展方式转变中责无旁贷，应与时俱进，紧密结合构建财政审计大格局，通过各种方式，灵活开展“低碳”财政审计，从而进一步督促节能减排资金和政策的落实、推动建立低碳税收政策体系、强化党政领导干部的节能环保意识，充分发挥审计机关作为国家经济社会发展“免疫系统”的重要作用。
【关键词】低碳经济；节能减排；财政审计；组织方式
当今世界正在发生广泛而深刻的变化，为应对温室气体排放日益增长和化石能源日渐萎缩，绿色经济、低碳技术等正在兴起，新能源、新技术、新机制的竞争日趋激烈，碳排放从气候问题、环境问题逐渐上升为经济问题甚至政治问题。国际间低碳博弈与合作日趋升温。作为人口不断增长、资源保有量不断下降、经济持续发展的碳排放大国，低碳经济、节能环保是我国的必然选择和必由之路。我国在“十一五”和“十二五”期间规划提出的节能降耗和污染减排目标，是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大举措，也是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择。2010年作为 “十一五”规划的收官之年，节能减排的能耗和主要污染物降低的约束性指标是否顺利完成均在这一年中体现。基于此，审计署在2010年组织全国18个特派办开展了节能减排专项审计，是审计工作服务于国家经济社会发展大局的重要体现，充分发挥了审计在经济社会发展中“免疫系统”功能。作为国家审计的核心和永恒的主题，财政审计也应与时俱进，改革创新，大力推行“低碳”财政审计，为我国节能减排、转变经济发展方式作出应有的贡献。
一、“低碳”财政审计与资源环保审计的区别与联系
从各级审计机关的组织架构上看，财政审计部门与资源环保审计部门平行设置，各司其职。因此，应合理界定、准确把握“低碳”财政审计与资源环保审计二者之间的区别与联系，以避免审计组织管理中的交叉重复、权责不清。
资源环保审计又称为节能减排环境审计，是审计机关依照国家有关法律法规和行业标准，运用专门的审计程序和方法，对国家行政和企事业单位及其他经济组织在经营过程中资源节约与环境保护资金使用的真实性、合法性和效益性，对环境法律、法规和政策的执行情况，环境管理系统的合理性和科学性及环境管理的绩效进行的监督、检查和评价，以促进其全面、有效地履行节能减排责任，保护生态环境，提高环境效益。
传统意义上的财政审计又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。目前，针对公共财政体制改革对财政审计提出的新要求和新任务，审计机关适应形势，及时转变思维方式，提出了构建财政审计大格局的方针，为财政审计赋予了新的内涵。财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容，以财政管理审计为核心，以政府预算为纽带，统筹审计资源，有效整合审计计划，有机结合不同审计类型，从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。 “低碳”财政审计，则要求财政审计人员发挥专业优势，关注当前财政、税收、土地等各项政策法规执行中对节能减排、环境保护工作的影响，通过揭示和剖析各种典型问题，客观评价各项相关政策的优劣，从体制和制度的层面提出意见和建议，进而改善低碳经济发展的外部政策环境。
不难看出，资源环保审计与“低碳”财政审计的共同点在于都要关注资金使用的真实性、合法性和效益性，其区别在于资源环保审计的审计对象主要在于节能环保相关行为本身，而“低碳”财政审计则更为关注相关行为的外部政策环境，二者形成良好的互补关系。
二、开展“低碳”财政审计的方式
在当前各级审计机关初步建立财政审计大格局的形势下，财政审计内涵较为丰富，一般包括预算执行审计、地方党政领导经济责任审计、税收征管审计、专项审计等多项内容。因此，应充分结合财政审计各项内容，根据实际情况积极开展“低碳”财政审计。
（一）与专项资金审计相结合，督促节能减排资金和政策的落实。
专项资金是中央和地方各级政府贯彻执行各项政策的重要保障，专项资金各环节的运行状况直接关系到相关政策的成败。
一方面，应严格审计各级预算安排的节能减排、治理污染的各项专项资金，分析评价资金的设置、分配、管理和使用的合理性、合规性和效益性。关注专项资金的设置是否科学，地方财政部门是否滞留专项资金，是否有的以相同建设内容项目重复申报套取专项资金，以虚假淘汰落后产能套取奖励资金，有关部门是否按规定履行了审查监督职责等。如某特派办在对X省中央专项转移资金进行审计时，发现中央农村沼气建设专项资金安排到了该省某回族乡，而该地区限于民族风俗基本没有生猪养殖，发生沼气的原料严重不足，若硬性上马沼气项目，将难免出现设施闲置和损失浪费。于是该地区在请示省有关部门同意后变通执行，将沼气建设专项资金用于农村节柴灶推广，因地制宜地解决了问题。审计组在了解到这一情况后，不仅未机械地将其作为“挪用专项资金”问题反映，而是充分考虑当地实际，对此举给予高度评价，并以专题材料上报，引起了有关部门高度重视，表示在安排以后年度专项资金时对类似情况给予充分考虑，区别对待。
另一方面，应关注其他各项专项资金在管理使用中对节能环保的影响，通过剖析典型事例揭示相关政策中与节能减排、环境保护相悖之处，从而提出改进建议。如审计署组织全国18个特派办在对家电以旧换新政策执行情况专题调查中发现，这一政策本是中央扩大内需的一项重要举措，但在实际执行中，却出现了废旧家电拆解处理企业无相关资质、能力不足，露天堆放废旧家电造成二次污染等严重危害生态环境的突出问题，并提出了相关意见和建议。
（二）与税收征管审计相结合，推动建立低碳税收政策体系。
税收是各级政府最重要的收入来源，也是宏观调控的重要手段之一，因此税收政策体系对节能减排、低碳经济发展也具有重要意义。目前我国虽已出台了一些税收政策鼓励资源再生利用等环保行业发展，并对高能耗、高环境风险和资源性行业进行了调控和限制，但仍未形成体系，也不够细化，在实际操作中存在许多政策空白区。作为财政审计的重要组成部分，通过税收征管审计促进我国完善各项税收政策，促进建立“低碳”税收政策体系具有举足轻重的意义。
一是严格审核节能减排、资源再生利用、“两高一资”、过剩产能等直接关系“低碳”经济发展的税收政策的执行情况。关注节能减排、资源再生利用、环保高新技术等相关税收优惠政策是否执行到位，高能耗、高环境风险和资源性行业及产能过剩行业是否通过各种方式直接或变相享受税收优惠等。如2008年审计署组织17个特派办对17个省（市）国税部门税收征管情况进行专项审计调查时，便将高能耗、高环境风险行业享受税收优惠政策作为一项重点内容进行调查，发现“两高”行业普遍通过获取福利企业身份等手段享受增值税退税、国税部门违规减免、缓征“两高”企业税金、地方政府将国税收入地方分享部分作为补贴返还“两高”企业等突出问题。
二是重点关注其他各项税收政策、条款在执行中对“低碳经济”发展的影响。一个企业的生产经营过程往往涉及多项税收政策，各项税收政策之间也存在复杂的联系，因此即便是不属于节能环保范畴的税收政策，也可能在实际操作中对节能环保政策执行、低碳经济发展产生影响。仍以家电以旧换新政策执行情况专题调查为例，某特派办在对E省废旧家电拆解处理企业进行延伸调查时发现，由于相关税收政策不健全，导致拆解处理企业税负过高，可持续经营前景堪忧。因为根据国家有关规定，纳税人销售旧货，按照简易办法依照4%征收率减半征收增值税，而该规定所称旧货，是指进入二次流通的具有部分使用价值的货物。企业对外销售拆解处理废旧家电所获得的拆解产物不能适用这一优惠政策。拆解处理企业主要是从回收企业或者个人手中收购废旧家电，往往只能取得普通发票甚至不能取得发票，而拆解产物一般是作为工业原料销售，需向购货方开具增值税专用发票，承担了17%的增值税销项税额却无法抵扣，税负过高。企业正常经营盈利能力不足，易导致撤资、转产甚至通过违规出售未经拆解处理的废旧家电不当得利，反而对生态环境造成更大的危害。从表面上看，这项税收优惠政策与节能环保、低碳经济没有直接关联，但在实际执行中由于适用范围过窄，直接导致环保相关行业发展受阻。通过审计集中揭示此类问题，有助于国家有关部门调整政策，完善制度，进一步促进相关行业发展。
（三）与经济责任审计相结合，强化党政领导干部的节能环保意识。
地方党政领导干部经济责任审计，是新形势下赋予财政审计的新任务。作为一个地区的党政领导干部，其任期内作出的各项决策直接关系到当地经济和社会各项事业发展，其地位举足轻重，无可替代。通过经济责任审计，反映当地在发展低碳经济、推进资源节约型和环境友好型社会建设方面取得的成就和存在的问题，有助于对党政领导干部贯彻落实科学发展观的情况进行全面客观地评价，也有助于强化党政领导干部的节能环保意识。在审计类型上，应以财政财务收支审计为基础，向绩效审计拓展，把绩效理念贯穿于经济责任审计全过程。
在审计内容上，应以决策审计为重点，关注决策机制是否有效、决策程序是否规范、决策资料是否完整、决策内容是否合法、决策方式是否民主、决策效果是否真实。
在审计对象上，以资源节约与环境保护资金为主线，依据环境质量标准、污染物排放标准和环境保护基础标准，科学评价被审计党政领导干部在履行经济责任过程中资源节约和生态环境保护的目标责任制完成情况；控制环境政策、法规和环境经济政策的执行情况；资源节约与环境保护规划及和相关决策的科学性、合理性；资源节约与生态环境保护管理制度的健全性和执行的有效性；环保机构设置的完整性，职能的可靠合理性和监管的效果，环保措施、手段、技术的合理性、科学性、经济性以及潜在环境风险评估等。（谢鑫）
【参考文献】
1．姚尧岳．决策审计应成为党政领导干部经济责任审计的重要内容．审计署网站．2006．
2．李百兴．推进我国碳会计发展．中国社会科学报．2011．
【关键词】低碳经济；节能减排；财政审计；组织方式
当今世界正在发生广泛而深刻的变化，为应对温室气体排放日益增长和化石能源日渐萎缩，绿色经济、低碳技术等正在兴起，新能源、新技术、新机制的竞争日趋激烈，碳排放从气候问题、环境问题逐渐上升为经济问题甚至政治问题。国际间低碳博弈与合作日趋升温。作为人口不断增长、资源保有量不断下降、经济持续发展的碳排放大国，低碳经济、节能环保是我国的必然选择和必由之路。我国在“十一五”和“十二五”期间规划提出的节能降耗和污染减排目标，是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重大举措，也是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择。2010年作为 “十一五”规划的收官之年，节能减排的能耗和主要污染物降低的约束性指标是否顺利完成均在这一年中体现。基于此，审计署在2010年组织全国18个特派办开展了节能减排专项审计，是审计工作服务于国家经济社会发展大局的重要体现，充分发挥了审计在经济社会发展中“免疫系统”功能。作为国家审计的核心和永恒的主题，财政审计也应与时俱进，改革创新，大力推行“低碳”财政审计，为我国节能减排、转变经济发展方式作出应有的贡献。
一、“低碳”财政审计与资源环保审计的区别与联系
从各级审计机关的组织架构上看，财政审计部门与资源环保审计部门平行设置，各司其职。因此，应合理界定、准确把握“低碳”财政审计与资源环保审计二者之间的区别与联系，以避免审计组织管理中的交叉重复、权责不清。
资源环保审计又称为节能减排环境审计，是审计机关依照国家有关法律法规和行业标准，运用专门的审计程序和方法，对国家行政和企事业单位及其他经济组织在经营过程中资源节约与环境保护资金使用的真实性、合法性和效益性，对环境法律、法规和政策的执行情况，环境管理系统的合理性和科学性及环境管理的绩效进行的监督、检查和评价，以促进其全面、有效地履行节能减排责任，保护生态环境，提高环境效益。
传统意义上的财政审计又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。目前，针对公共财政体制改革对财政审计提出的新要求和新任务，审计机关适应形势，及时转变思维方式，提出了构建财政审计大格局的方针，为财政审计赋予了新的内涵。财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容，以财政管理审计为核心，以政府预算为纽带，统筹审计资源，有效整合审计计划，有机结合不同审计类型，从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。 “低碳”财政审计，则要求财政审计人员发挥专业优势，关注当前财政、税收、土地等各项政策法规执行中对节能减排、环境保护工作的影响，通过揭示和剖析各种典型问题，客观评价各项相关政策的优劣，从体制和制度的层面提出意见和建议，进而改善低碳经济发展的外部政策环境。
不难看出，资源环保审计与“低碳”财政审计的共同点在于都要关注资金使用的真实性、合法性和效益性，其区别在于资源环保审计的审计对象主要在于节能环保相关行为本身，而“低碳”财政审计则更为关注相关行为的外部政策环境，二者形成良好的互补关系。
二、开展“低碳”财政审计的方式
在当前各级审计机关初步建立财政审计大格局的形势下，财政审计内涵较为丰富，一般包括预算执行审计、地方党政领导经济责任审计、税收征管审计、专项审计等多项内容。因此，应充分结合财政审计各项内容，根据实际情况积极开展“低碳”财政审计。
（一）与专项资金审计相结合，督促节能减排资金和政策的落实。
专项资金是中央和地方各级政府贯彻执行各项政策的重要保障，专项资金各环节的运行状况直接关系到相关政策的成败。
一方面，应严格审计各级预算安排的节能减排、治理污染的各项专项资金，分析评价资金的设置、分配、管理和使用的合理性、合规性和效益性。关注专项资金的设置是否科学，地方财政部门是否滞留专项资金，是否有的以相同建设内容项目重复申报套取专项资金，以虚假淘汰落后产能套取奖励资金，有关部门是否按规定履行了审查监督职责等。如某特派办在对X省中央专项转移资金进行审计时，发现中央农村沼气建设专项资金安排到了该省某回族乡，而该地区限于民族风俗基本没有生猪养殖，发生沼气的原料严重不足，若硬性上马沼气项目，将难免出现设施闲置和损失浪费。于是该地区在请示省有关部门同意后变通执行，将沼气建设专项资金用于农村节柴灶推广，因地制宜地解决了问题。审计组在了解到这一情况后，不仅未机械地将其作为“挪用专项资金”问题反映，而是充分考虑当地实际，对此举给予高度评价，并以专题材料上报，引起了有关部门高度重视，表示在安排以后年度专项资金时对类似情况给予充分考虑，区别对待。
另一方面，应关注其他各项专项资金在管理使用中对节能环保的影响，通过剖析典型事例揭示相关政策中与节能减排、环境保护相悖之处，从而提出改进建议。如审计署组织全国18个特派办在对家电以旧换新政策执行情况专题调查中发现，这一政策本是中央扩大内需的一项重要举措，但在实际执行中，却出现了废旧家电拆解处理企业无相关资质、能力不足，露天堆放废旧家电造成二次污染等严重危害生态环境的突出问题，并提出了相关意见和建议。
（二）与税收征管审计相结合，推动建立低碳税收政策体系。
税收是各级政府最重要的收入来源，也是宏观调控的重要手段之一，因此税收政策体系对节能减排、低碳经济发展也具有重要意义。目前我国虽已出台了一些税收政策鼓励资源再生利用等环保行业发展，并对高能耗、高环境风险和资源性行业进行了调控和限制，但仍未形成体系，也不够细化，在实际操作中存在许多政策空白区。作为财政审计的重要组成部分，通过税收征管审计促进我国完善各项税收政策，促进建立“低碳”税收政策体系具有举足轻重的意义。
一是严格审核节能减排、资源再生利用、“两高一资”、过剩产能等直接关系“低碳”经济发展的税收政策的执行情况。关注节能减排、资源再生利用、环保高新技术等相关税收优惠政策是否执行到位，高能耗、高环境风险和资源性行业及产能过剩行业是否通过各种方式直接或变相享受税收优惠等。如2008年审计署组织17个特派办对17个省（市）国税部门税收征管情况进行专项审计调查时，便将高能耗、高环境风险行业享受税收优惠政策作为一项重点内容进行调查，发现“两高”行业普遍通过获取福利企业身份等手段享受增值税退税、国税部门违规减免、缓征“两高”企业税金、地方政府将国税收入地方分享部分作为补贴返还“两高”企业等突出问题。
二是重点关注其他各项税收政策、条款在执行中对“低碳经济”发展的影响。一个企业的生产经营过程往往涉及多项税收政策，各项税收政策之间也存在复杂的联系，因此即便是不属于节能环保范畴的税收政策，也可能在实际操作中对节能环保政策执行、低碳经济发展产生影响。仍以家电以旧换新政策执行情况专题调查为例，某特派办在对E省废旧家电拆解处理企业进行延伸调查时发现，由于相关税收政策不健全，导致拆解处理企业税负过高，可持续经营前景堪忧。因为根据国家有关规定，纳税人销售旧货，按照简易办法依照4%征收率减半征收增值税，而该规定所称旧货，是指进入二次流通的具有部分使用价值的货物。企业对外销售拆解处理废旧家电所获得的拆解产物不能适用这一优惠政策。拆解处理企业主要是从回收企业或者个人手中收购废旧家电，往往只能取得普通发票甚至不能取得发票，而拆解产物一般是作为工业原料销售，需向购货方开具增值税专用发票，承担了17%的增值税销项税额却无法抵扣，税负过高。企业正常经营盈利能力不足，易导致撤资、转产甚至通过违规出售未经拆解处理的废旧家电不当得利，反而对生态环境造成更大的危害。从表面上看，这项税收优惠政策与节能环保、低碳经济没有直接关联，但在实际执行中由于适用范围过窄，直接导致环保相关行业发展受阻。通过审计集中揭示此类问题，有助于国家有关部门调整政策，完善制度，进一步促进相关行业发展。
（三）与经济责任审计相结合，强化党政领导干部的节能环保意识。
地方党政领导干部经济责任审计，是新形势下赋予财政审计的新任务。作为一个地区的党政领导干部，其任期内作出的各项决策直接关系到当地经济和社会各项事业发展，其地位举足轻重，无可替代。通过经济责任审计，反映当地在发展低碳经济、推进资源节约型和环境友好型社会建设方面取得的成就和存在的问题，有助于对党政领导干部贯彻落实科学发展观的情况进行全面客观地评价，也有助于强化党政领导干部的节能环保意识。在审计类型上，应以财政财务收支审计为基础，向绩效审计拓展，把绩效理念贯穿于经济责任审计全过程。
在审计内容上，应以决策审计为重点，关注决策机制是否有效、决策程序是否规范、决策资料是否完整、决策内容是否合法、决策方式是否民主、决策效果是否真实。
在审计对象上，以资源节约与环境保护资金为主线，依据环境质量标准、污染物排放标准和环境保护基础标准，科学评价被审计党政领导干部在履行经济责任过程中资源节约和生态环境保护的目标责任制完成情况；控制环境政策、法规和环境经济政策的执行情况；资源节约与环境保护规划及和相关决策的科学性、合理性；资源节约与生态环境保护管理制度的健全性和执行的有效性；环保机构设置的完整性，职能的可靠合理性和监管的效果，环保措施、手段、技术的合理性、科学性、经济性以及潜在环境风险评估等。（谢鑫）
【参考文献】
1．姚尧岳．决策审计应成为党政领导干部经济责任审计的重要内容．审计署网站．2006．
2．李百兴．推进我国碳会计发展．中国社会科学报．2011．
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