基于“十二五”规划的党政主要领导干部经济责任同步审计评价指标体系研究
徐晓亮（审计署驻重庆特派办）
摘要：党政主要领导干部经济责任同步审计是经济责任审计发展的最新动向，目前已在全国范围内开展试点工作，但是相关理论研究却滞后于同步审计实务的发展速度。本文创造性的从“十二五”规划的主要目标出发构建党政主要领导干部经济责任同步审计评价指标体系，从考核指标角度促进“十二五”规划的落实，同时也为审计人员开展经济责任审计评价工作提供理论依据。
关键词：“十二五”规划 同步审计 评价指标体系
2011年3月十一届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《十二五规划纲要》）是我国2011至2015年间国民经济和社会发展的总体规划，是今后五年乃至更长一个时期内我国经济社会发展的指导性文件。落实好“十二五”规划，对于继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期、促进经济长期平稳较快发展，对于夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面都具有重要意义。经济责任审计经过多年发展，目前已进入新的阶段，部分省市开始了党政主要领导干部经济责任同步审计（以下简称党政领导同步审计）的试点工作，并取得了良好成效。本文从研究经济责任审计促进和推动“十二五”规划落实工作的角度入手，构建党政主要领导干部经济责任同步审计评价指标体系（以下简称评价指标体系）。
一、建立评价指标体系的必要性和紧迫性
2008年以来，党政领导同步审计工作发展迅速。山东、浙江、黑龙江等省份先后开展县处级党政领导同步审计的试点工作，目前个别省市已全面推进县处级党政领导同步审计，并将试点工作扩大到地厅级领导干部。同步审计实务迅速发展的同时也遇到了理论瓶颈。相关主管部门和理论研究者至今都未建立完整、统一的评价指标体系，党政领导履行经济责任情况没有具体、统一的评价标准和指标，致使审计过程中遇到的许多新情况、新问题，难以用现行的法律法规和评价标准来评判，也无法进行准确的定量评价。
2011年，刘家义审计长在全国审计工作会议上要求各地方审计机关要积极推进党政领导同步审计，党政领导同步审计将迎来更广阔的发展空间。因此，为推动同步审计工作进一步发展，解决同步审计工作中出现的理论瓶颈，急需建立评价指标体系。
二、“十二五”规划和评价指标体系的相互关系
1．“十二五”规划是评价指标体系的构建基础。
《十二五规划纲要》，是根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制而成，是党委和政府未来五年共同的行动纲领和工作目标。对于党委来说，《十二五规划纲要》细化了经济建设、社会发展的指标，是未来五年党委开展各项工作的方向和目标；对于政府来说，《十二五规划纲要》明确了政府工作重点，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。因此，制订未来五年的评价指标体系必须基于《十二五规划纲要》中的主要内容。
2．评价指标体系有利于促进落实“十二五”规划。
评价指标体系，是指由相互联系的若干个用来衡量、评价党政领导经济责任的指标构成的有机整体。通过评价指标体系从不同角度评价党政领导的工作业绩，可以对党政领导的经济责任作出全面的评价。基于“十二五”规划构建的评价指标体系涵盖了党政领导未来五年的工作内容，确定了工作目标，指明了工作方向；党政领导依据评价指标体系开展工作，能够高质高效的落实“十二五”规划。
三、如何构建评价指标体系
依据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《经济责任审计规定》），经济责任审计结果将作为被审计领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部档案。但在实际工作中，审计人员和审计报告皆更多关注被审计领导干部履职过程中存在的问题及其所应承担的责任，较少反映被审计党政领导干部所在地区的发展状况，特别是未能全面化、系统化的反映发展状况，致使审计报告不能真实、客观的反映一个党政领导干部的工作业绩。因此，笔者尝试在“十二五”规划的主要发展目标基础上，构建评价指标体系。
1．评价指标体系的构建原则。
审计评价指标体系在党政领导同步审计过程中起着举足轻重的作用，它是对党政主要领导经济责任进行评价的标准，评价指标体系构建的好坏直接决定审计结果质量的好坏。构建评价指标体系，必须从审计实际出发，围绕审计目标，力求做到全面、客观、科学和通用，既要考虑理论的严密性，也要考虑实际的可行性。因此构建评价指标体系必须遵循以下原则：
一是全面性原则。党委和政府的活动涉及范围十分广泛，因此评价指标体系必须涵盖所有审计评价活动。
二是客观性原则。在构建评价指标体系过程中，尽量选择客观性指标，减少主观性指标在评价指标体系中的比重，使得评价指标体系能够客观地反映被审计对象的真实情况。
三是科学性原则。在构建评价指标体系过程中，必须综合考虑各种相关因素，确保评价指标体系的科学性、合理性，并且没有漏洞。
四是通用性原则。在构建评价指标体系过程中，应该考虑使用过程中的通用程度，避免出现评价指标体系对某些地区的党政主要领导干部适用，而对另外一些地区的党政主要领导干部不适用的情况。
2．评价指标体系的构建过程。
《十二五规划纲要》中提出了包括GDP增速、城镇化率等在内的多个数据标准，经过认真总结归纳可以分成以下7种目标分类，包括24个评价指标，其中约束性指标14个、预期性指标10个。其中的节能减排和环境保护目标全部是约束性指标，反映党和政府对此项工作的重视。由于“十二五”规划对民生领域的重视，因此在民生情况目标中设置了数量最多的6个指标。另外，评价指标体系中还设置了对近期的热点问题地方政府债务情况的考核目标。具体情况如表1——党政主要领导干部经济责任同步审计评价指标体系所示。
表1-党政主要领导干部经济责任同步审计评价指标体系
（1）经济增长目标，反映“十二五”期间各地经济增长的情况，由GDP增速（%）、城镇登记失业率（%）和国有资产保值增值率（%）3个指标体现；
（2）结构调整目标，反映“十二五”期间各地经济结构调整的情况，由第三产业就业比率（%）、高技术产业增加值占GDP比重（%）和城镇化率3个指标体现；
（3）科技教育目标，反映“十二五”期间地方科技教育发展情况，由九年义务教育巩固率（%）、高中阶段教育毛入学率（%)和每万人口发明专利拥有量（个)3个指标体现；
（4）节能减排目标，反映“十二五”期间地方节能减排落实情况，由单位国内生产总值能源消耗降低比率（%）、单位国内生产总值二氧化碳排放降低比率（%）和二氧化硫排放降低比率（%）3个指标体现；
（5）环境保护目标，反映“十二五”期间地方环境保护落实情况，由耕地保有量（公顷）、单位工业增加值用水量（吨）、农业灌溉用水有效利用系数和森林覆盖率（%）4个指标体现；
（6）民生情况目标，反映“十二五”期间改变民生任务落实情况，主要由城镇居民人均可支配收入增长率（%）、农村居民人均纯收入增长率（%）、新型农村社会养老保险覆盖率（%）、城镇参加基本养老保险人数（万人）、城乡三项基本医疗保险参保率（%）和城镇保障性住房规模（套）6个指标体现；
（7）政府债务目标，反映地方政府债务情况，由地方政府债务新增值（万元）和地方政府债务占财政收入比例（%）2个指标体现。
3．确定评价指标的权重。
鉴于“十二五”规划的权威性，评价指标体系可以同时适用党政主要领导干部。为了区别党委和政府领导干部不同的经济责任范围，可以对党政领导干部的评价指标分别赋予不同的权重。由于目前我国没有相关法律法规等对党委和政府职能进行明确划分，各地区实际工作中党政领导职责分工差异很大，因此难以清晰界定党政领导干部经责审计责任，确定统一的评价指标权重。为了提高评价质量，笔者认为不宜在全国范围内确定统一的评价指标权重，而由审计人员在审计项目中根据实际情况自行确定评价指标权重。权重确定的标准是，对于有明确分工或决策记录的事项，确认主管领导评价指标的权重为0.8，非主管领导评价指标的权重为0.2；对于难以明确具体责任人的事项，则从国情出发，确认党委领导的评价指标权重为0.6，政府领导的评价指标权重为0.4。对于其他特殊情况，则在上述标准的基础上，合理进行权重值增减。
4．评价指标体系在审计实务中的应用。
同步审计工作现场结束后，审计人员依据被审计领导干部所在地区的社会经济发展情况和任期目标情况给出各评价指标的原始分数。原始分数反映的是该地区在“十二五”规划期间各项工作成绩的直接量化结果，而且党政领导主政地区相同，原始分数便相同。如果党政领导仅完成了任期目标，原始分数便最低为6分，超额完成越多分数越高，最高为10分；如果未完成任期目标，原始分数便最高为5分，距离目标越远分数越低，最低为1分。
将原始得分与对应的党政领导评价指标权重分别相乘后得出党委和政府主要领导各评价指标的加工分数。加工分数反映的是根据职能划分，党政领导分别对该地区“十二五”规划期间工作成绩贡献程度的量化结果。贡献不同，加工分数便不同。
对加工分数进行修正后，得到评价指标的最终分数。根据审计过程中查出的各种问题的严重性，判断问题对评价指标的影响程度，然后对照党政主要领导干部的职能划分，确定各自责任大小，并以此为标准对加工分数进行修正。最终得分是对党政主要领导干部各评价指标的最终结果。将评价指标最终得分相加得到党政领导的经济责任审计评价分数。
通过将在任领导干部的经济责任审计评价分数与上任领导干部的分数进行纵向对比，与兄弟地区领导干部的分数进行横向比较后，最终可以得出该领导干部经济责任审计的客观评价。
党政主要领导干部经济责任同步审计是经济责任审计发展的趋势，目前在全国的审计试点工作也取得较好效果，但是相关的理论研究还没有跟上审计实务的步伐。本文试图从“十二五”规划的主要目标出发构建党政主要领导干部经济责任同步审计评价指标体系，从考核指标角度促进“十二五”规划的落实情况，同时也为审计人员开展经济责任审计评价工作提供理论依据。但对这些评价指标体系中各评价指标权重数值进行未能验证，未能利用建立的评价指标体系对党政主要领导干部经济责任同步审计进行实证检验或案例分析。这些问题还需要在今后的研究和实践中进一步解决。（徐晓亮）
主要参考文献：
1、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》
2、学习贯彻“经济责任审计规定”座谈会发言辑要[J]．审计研究，2011 (1)：19-39
3、胡鞍钢、鄢一龙、王亚华．中国“十二五”发展主要目标与指标[N]．清华大学学报（哲学社会科学版），2010 (1)：105-112
4、周云平．转型期政府绩效审计模式研究[M]．济南：山东人民出版社
4、蔡春、陈晓媛．关于经济责任审计的定位、作用及未来发展之研究[J]．审计研究，2007(1)：10-14
6、王广兵．以审计‘免疫系统’论为指导，开展书记县长同步审计试点的探索与思考[R]．浙江
7、经济责任审计评价科学化课题组．经济责任审计评价科学化研究[J]．审计研究，2005(5)：80-83
关键词：“十二五”规划 同步审计 评价指标体系
2011年3月十一届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《十二五规划纲要》）是我国2011至2015年间国民经济和社会发展的总体规划，是今后五年乃至更长一个时期内我国经济社会发展的指导性文件。落实好“十二五”规划，对于继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期、促进经济长期平稳较快发展，对于夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面都具有重要意义。经济责任审计经过多年发展，目前已进入新的阶段，部分省市开始了党政主要领导干部经济责任同步审计（以下简称党政领导同步审计）的试点工作，并取得了良好成效。本文从研究经济责任审计促进和推动“十二五”规划落实工作的角度入手，构建党政主要领导干部经济责任同步审计评价指标体系（以下简称评价指标体系）。
一、建立评价指标体系的必要性和紧迫性
2008年以来，党政领导同步审计工作发展迅速。山东、浙江、黑龙江等省份先后开展县处级党政领导同步审计的试点工作，目前个别省市已全面推进县处级党政领导同步审计，并将试点工作扩大到地厅级领导干部。同步审计实务迅速发展的同时也遇到了理论瓶颈。相关主管部门和理论研究者至今都未建立完整、统一的评价指标体系，党政领导履行经济责任情况没有具体、统一的评价标准和指标，致使审计过程中遇到的许多新情况、新问题，难以用现行的法律法规和评价标准来评判，也无法进行准确的定量评价。
2011年，刘家义审计长在全国审计工作会议上要求各地方审计机关要积极推进党政领导同步审计，党政领导同步审计将迎来更广阔的发展空间。因此，为推动同步审计工作进一步发展，解决同步审计工作中出现的理论瓶颈，急需建立评价指标体系。
二、“十二五”规划和评价指标体系的相互关系
1．“十二五”规划是评价指标体系的构建基础。
《十二五规划纲要》，是根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制而成，是党委和政府未来五年共同的行动纲领和工作目标。对于党委来说，《十二五规划纲要》细化了经济建设、社会发展的指标，是未来五年党委开展各项工作的方向和目标；对于政府来说，《十二五规划纲要》明确了政府工作重点，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。因此，制订未来五年的评价指标体系必须基于《十二五规划纲要》中的主要内容。
2．评价指标体系有利于促进落实“十二五”规划。
评价指标体系，是指由相互联系的若干个用来衡量、评价党政领导经济责任的指标构成的有机整体。通过评价指标体系从不同角度评价党政领导的工作业绩，可以对党政领导的经济责任作出全面的评价。基于“十二五”规划构建的评价指标体系涵盖了党政领导未来五年的工作内容，确定了工作目标，指明了工作方向；党政领导依据评价指标体系开展工作，能够高质高效的落实“十二五”规划。
三、如何构建评价指标体系
依据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《经济责任审计规定》），经济责任审计结果将作为被审计领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部档案。但在实际工作中，审计人员和审计报告皆更多关注被审计领导干部履职过程中存在的问题及其所应承担的责任，较少反映被审计党政领导干部所在地区的发展状况，特别是未能全面化、系统化的反映发展状况，致使审计报告不能真实、客观的反映一个党政领导干部的工作业绩。因此，笔者尝试在“十二五”规划的主要发展目标基础上，构建评价指标体系。
1．评价指标体系的构建原则。
审计评价指标体系在党政领导同步审计过程中起着举足轻重的作用，它是对党政主要领导经济责任进行评价的标准，评价指标体系构建的好坏直接决定审计结果质量的好坏。构建评价指标体系，必须从审计实际出发，围绕审计目标，力求做到全面、客观、科学和通用，既要考虑理论的严密性，也要考虑实际的可行性。因此构建评价指标体系必须遵循以下原则：
一是全面性原则。党委和政府的活动涉及范围十分广泛，因此评价指标体系必须涵盖所有审计评价活动。
二是客观性原则。在构建评价指标体系过程中，尽量选择客观性指标，减少主观性指标在评价指标体系中的比重，使得评价指标体系能够客观地反映被审计对象的真实情况。
三是科学性原则。在构建评价指标体系过程中，必须综合考虑各种相关因素，确保评价指标体系的科学性、合理性，并且没有漏洞。
四是通用性原则。在构建评价指标体系过程中，应该考虑使用过程中的通用程度，避免出现评价指标体系对某些地区的党政主要领导干部适用，而对另外一些地区的党政主要领导干部不适用的情况。
2．评价指标体系的构建过程。
《十二五规划纲要》中提出了包括GDP增速、城镇化率等在内的多个数据标准，经过认真总结归纳可以分成以下7种目标分类，包括24个评价指标，其中约束性指标14个、预期性指标10个。其中的节能减排和环境保护目标全部是约束性指标，反映党和政府对此项工作的重视。由于“十二五”规划对民生领域的重视，因此在民生情况目标中设置了数量最多的6个指标。另外，评价指标体系中还设置了对近期的热点问题地方政府债务情况的考核目标。具体情况如表1——党政主要领导干部经济责任同步审计评价指标体系所示。
表1-党政主要领导干部经济责任同步审计评价指标体系
党政主要领导干部经济责任同步审计评价体系 | 目标类型 | 指标 | 属性 |
经济增长目标 | GDP增速（%） | 预期性 | |
城镇登记失业率（%） | 预期性 | ||
国有资产保值增值率（%） | 预期性 | ||
结构调整目标 | 第三产业就业比率（%） | 预期性 | |
高技术产业增加值占GDP比重（%） | 预期性 | ||
城镇化率（%） | 预期性 | ||
科技教育目标 | 九年义务教育巩固率（%） | 约束性 | |
高中阶段教育毛入学率(%) | 约束性 | ||
每万人口发明专利拥有量(个) | 预期性 | ||
节能减排目标 | 单位国内生产总值能源消耗降低比率（%） | 约束性 | |
单位国内生产总值二氧化碳排放降低比率（%） | 约束性 | ||
二氧化硫排放降低比率（%） | 约束性 | ||
环境保护目标 | 耕地保有量（公顷） | 约束性 | |
单位工业增加值用水量（吨） | 约束性 | ||
农业灌溉用水有效利用系数 | 约束性 | ||
森林覆盖率（%） | 约束性 | ||
民生情况目标 | 城镇居民人均可支配收入增长率（%） | 预期性 | |
农村居民人均纯收入增长率（%） | 预期性 | ||
新型农村社会养老保险覆盖率（%） | 约束性 | ||
城镇参加基本养老保险人数（万人） | 约束性 | ||
城乡三项基本医疗保险参保率（%） | 约束性 | ||
城镇保障性住房规模（套） | 约束性 | ||
政府债务目标 | 地方政府债务新增值（万元） | 预期性 | |
地方政府债务占财政收入比例（%） | 约束性 |
（1）经济增长目标，反映“十二五”期间各地经济增长的情况，由GDP增速（%）、城镇登记失业率（%）和国有资产保值增值率（%）3个指标体现；
（2）结构调整目标，反映“十二五”期间各地经济结构调整的情况，由第三产业就业比率（%）、高技术产业增加值占GDP比重（%）和城镇化率3个指标体现；
（3）科技教育目标，反映“十二五”期间地方科技教育发展情况，由九年义务教育巩固率（%）、高中阶段教育毛入学率（%)和每万人口发明专利拥有量（个)3个指标体现；
（4）节能减排目标，反映“十二五”期间地方节能减排落实情况，由单位国内生产总值能源消耗降低比率（%）、单位国内生产总值二氧化碳排放降低比率（%）和二氧化硫排放降低比率（%）3个指标体现；
（5）环境保护目标，反映“十二五”期间地方环境保护落实情况，由耕地保有量（公顷）、单位工业增加值用水量（吨）、农业灌溉用水有效利用系数和森林覆盖率（%）4个指标体现；
（6）民生情况目标，反映“十二五”期间改变民生任务落实情况，主要由城镇居民人均可支配收入增长率（%）、农村居民人均纯收入增长率（%）、新型农村社会养老保险覆盖率（%）、城镇参加基本养老保险人数（万人）、城乡三项基本医疗保险参保率（%）和城镇保障性住房规模（套）6个指标体现；
（7）政府债务目标，反映地方政府债务情况，由地方政府债务新增值（万元）和地方政府债务占财政收入比例（%）2个指标体现。
3．确定评价指标的权重。
鉴于“十二五”规划的权威性，评价指标体系可以同时适用党政主要领导干部。为了区别党委和政府领导干部不同的经济责任范围，可以对党政领导干部的评价指标分别赋予不同的权重。由于目前我国没有相关法律法规等对党委和政府职能进行明确划分，各地区实际工作中党政领导职责分工差异很大，因此难以清晰界定党政领导干部经责审计责任，确定统一的评价指标权重。为了提高评价质量，笔者认为不宜在全国范围内确定统一的评价指标权重，而由审计人员在审计项目中根据实际情况自行确定评价指标权重。权重确定的标准是，对于有明确分工或决策记录的事项，确认主管领导评价指标的权重为0.8，非主管领导评价指标的权重为0.2；对于难以明确具体责任人的事项，则从国情出发，确认党委领导的评价指标权重为0.6，政府领导的评价指标权重为0.4。对于其他特殊情况，则在上述标准的基础上，合理进行权重值增减。
4．评价指标体系在审计实务中的应用。
同步审计工作现场结束后，审计人员依据被审计领导干部所在地区的社会经济发展情况和任期目标情况给出各评价指标的原始分数。原始分数反映的是该地区在“十二五”规划期间各项工作成绩的直接量化结果，而且党政领导主政地区相同，原始分数便相同。如果党政领导仅完成了任期目标，原始分数便最低为6分，超额完成越多分数越高，最高为10分；如果未完成任期目标，原始分数便最高为5分，距离目标越远分数越低，最低为1分。
将原始得分与对应的党政领导评价指标权重分别相乘后得出党委和政府主要领导各评价指标的加工分数。加工分数反映的是根据职能划分，党政领导分别对该地区“十二五”规划期间工作成绩贡献程度的量化结果。贡献不同，加工分数便不同。
对加工分数进行修正后，得到评价指标的最终分数。根据审计过程中查出的各种问题的严重性，判断问题对评价指标的影响程度，然后对照党政主要领导干部的职能划分，确定各自责任大小，并以此为标准对加工分数进行修正。最终得分是对党政主要领导干部各评价指标的最终结果。将评价指标最终得分相加得到党政领导的经济责任审计评价分数。
通过将在任领导干部的经济责任审计评价分数与上任领导干部的分数进行纵向对比，与兄弟地区领导干部的分数进行横向比较后，最终可以得出该领导干部经济责任审计的客观评价。
党政主要领导干部经济责任同步审计是经济责任审计发展的趋势，目前在全国的审计试点工作也取得较好效果，但是相关的理论研究还没有跟上审计实务的步伐。本文试图从“十二五”规划的主要目标出发构建党政主要领导干部经济责任同步审计评价指标体系，从考核指标角度促进“十二五”规划的落实情况，同时也为审计人员开展经济责任审计评价工作提供理论依据。但对这些评价指标体系中各评价指标权重数值进行未能验证，未能利用建立的评价指标体系对党政主要领导干部经济责任同步审计进行实证检验或案例分析。这些问题还需要在今后的研究和实践中进一步解决。（徐晓亮）
主要参考文献：
1、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》
2、学习贯彻“经济责任审计规定”座谈会发言辑要[J]．审计研究，2011 (1)：19-39
3、胡鞍钢、鄢一龙、王亚华．中国“十二五”发展主要目标与指标[N]．清华大学学报（哲学社会科学版），2010 (1)：105-112
4、周云平．转型期政府绩效审计模式研究[M]．济南：山东人民出版社
4、蔡春、陈晓媛．关于经济责任审计的定位、作用及未来发展之研究[J]．审计研究，2007(1)：10-14
6、王广兵．以审计‘免疫系统’论为指导，开展书记县长同步审计试点的探索与思考[R]．浙江
7、经济责任审计评价科学化课题组．经济责任审计评价科学化研究[J]．审计研究，2005(5)：80-83
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