关于水资源审计框架的几点思考
马宏（审计署驻重庆特派办）
近年来，国家一直高度重视水污染治理工作，先后颁布了长江、黄河、滇池等水污染治理规划。通过相关规划的实施，我国的水污染治理工作取得了一定成效，与之对应的是，我国水污染审计工作也取得了不俗的成效。然而，国家对水资源的管理工作刚刚提上议事日程，目前我国仅仅在黄河流域实施了水资源总量控制制度。2011年中央1号文件明确提出要“实行最严格的水资源管理制度”，而近期南方大面积干旱、长江流域地区旱涝急转等情况虽然主要由极端天气造成，但是不合理的水资源开发利用也是造成上述结果的重要因素。因此，审计部门有必要提前研究对水资源开发利用保护情况的审计，搭建水资源审计框架，应对国家加强水资源管理对审计工作提出的新要求。
一、水资源管理体制审计
水资源的控制、利用和保护，最根本之处在于构建一套行之有效的水资源管理体制，这主要包括两个方面：一是管理机构，二是法律法规。我国目前的水资源主管部门是水利部门，国家也出台了水资源保护法等法律法规，初步形成了具有中国特色的水资源管理体制。
从以往水污染防治的审计中，我们知道多头治水的明显弊端。但是不可忽视的是水资源的管理、利用和保护工作与水污染防治又有很大的相似之处，其相关工作成效与发展改革、环保、国土等相关部门履职情况息息相关。所以，我们应当认真研究国外比较成熟、成功的水资源和水污染管理体制，例如欧洲的莱茵河管理体系，并认真与我国国情相结合，在此基础上与现行水资源管理体制进行对比研究，要关注地方是否构建水资源管理体制，例如成立专门的管理机构或成立议事机构、出台专门的水资源管理法规等。要关注体制运转情况，研究水资源管理体制涉及的主管部门、部门职责分工、部门协作情况等。而水资源法规体系的完善，则更是一个长期的过程。要关注各地出台的有关水资源的法规规章，积极总结其中的先进经验和做法，例如水权转换等，推动水利、发展改革等部门不断总结提炼，促进国家相关政策在全国推行，从国家层面完善相关法规政策。
二、水资源总量控制审计
水资源总量控制审计主要包含三个方面：水资源总量审计、水资源分配审计和取水审计。
一是水资源总量审计。我国的水资源总量控制工作比较滞后，目前仅黄河流域实施了水量总量控制制度，其他流域水资源总量控制工作还没有展开。即使是已经实施了水量总量控制制度的黄河流域，其调控工作也仍处于摸索阶段。针对这个现状，审计部门应当关注水利、发展改革、气象等主管部门对水资源总量控制的整体规划，以及与此相关的各项基础工作：水文监测、水土监测等。要通过审计不断推动上述部门加快水资源总量调控工作的进度。
二是水资源分配审计。根据黄河流域水资源总量控制工作的经验，在水资源总量处于一个相对稳定的情况下，如何进行科学分配是整个水资源控制工作的关键。根据现有的经验，水资源的分配主要涉及地区、行业、项目三个变量。因此，审计部门要关注水利、发展改革等部门进行水量分配的宏观原则，以及在此基础之上的具体技术方法和计算公式，促进水量分配在不同地区、不同行业、不同项目之间公平合理分配，并在公平的基础上追求效率。在水资源分配审计中，要重视取用水项目审批审计，要关注水利、发展改革等部门对项目用水的具体审批意见是否符合水资源分配总体计划，从源头上审查高耗水项目的上马情况，审查节水项目审批绿色通道情况。
三是取水审计。在做好水量分配审计的基础上，下一步就是做好取水的审计，检查水量分配计划是否得到落实。依据水利、发展改革等部门出具的项目用水意见，严格审核用水单位是否遵照审批意见取水，关注取水总量、取水结构、取水成本等关键要素，确保水量分配工作得到不折不扣的执行，水资源成本得到合理补偿。
三、水资源利用审计
水资源利用审计主要集中在推动节约用水上，包括两个方面：节水政策审计和节水项目审计。
一是节水政策审计。在水资源的利用上，政策的引导非常必要。奖励节约用水、惩罚水资源浪费是引导的关键，也是各项节水政策的本意。因此，要关注国家、地方出台的各项节水政策制定、颁布、执行情况。主要应包含两个方面：一是关注水资源利用政策、水资源有偿使用政策、节水补助政策的制定出台情况等；二是关注水资源利用政策执行情况，关注各地出台具体节水政策执行情况，研究分析其科学合理性，例如水资源费标准高低情况、水资源费实际征缴情况、阶梯水价政策实施情况、节水技术补贴政策实施情况等。
二是节水工程审计。在水资源利用方面，除了节水政策的引导，实施必要的节水工程，实实在在的通过工程实施新增节水量是非常必要的。为此，要高度关注节水工程实施情况。首先要关注各地是否制定了节水总体规划或在其他规划中包含了节水内容，规划目标是否明确，规划的内容是否涵盖了生活、工业、农业等主要用水领域，规划的项目是否具体。其次要关注节水规划的实际实施情况，要关注规划的目标是否实现、项目投资是否到位、项目进度是否滞后、项目建成是否达到预期效果等。
四、水资源保护审计
水资源保护审计主要包含三个方面：水域功能区保护审计、水土保持审计和水利执法审计。
一是水域功能区保护审计。目前，作为一种大趋势，水域的功能化管理已实施有一段时间，但在国家推行国土功能区划的新背景下，有必要总结反思以往的水功能区划政策实施情况，特别是饮用水源地保护情况。首先要关注各地水功能区划定和水源地划定情况，要依托专家研究其划分依据是否充分，划分区域是否合理等。然后是依据国家相关要求，检查水功能区和饮用水源地保护区行业分布和项目布局，检查违反相关规定在水功能区内和饮用水源地建设运营不符合保护区要求的高污染项目，确保相关区域的保护政策执行到位。
二是水土保持审计。水土流失严重影响到水资源的涵养，加强水土保持对水资源的保护意义重大。首先要关注水土保持的规划情况或者综合规划中对水土保持内容的规划情况，检查内容是否全面、目标是否明确、工程是否具体等。其次要对照规划检查执行情况，关注规划总体水土保持目标是否实现、规划资金筹集拨付情况、工程总体建设运营情况等。三是要关注重大项目水土保持政策执行情况，检查铁路、公路、管道等重大基础设施项目在项目审批和实际施工中对水土保持政策的执行落实情况，严禁项目实施中造成重大水土流失。
三是水利执法审计。在水资源保护中，主管部门的履职至关重要，对于水资源的保护具有重大现实意义。要关注水行政主管部门监测和执法能力建设情况，研究其是否有足够能力履行水资源保护职能，例如涉水执法和监测机构设立情况、相关的人员和仪器设备配备情况、经费保障情况等。还要关注具体执法中的履职情况，时刻关注媒体报道，认真梳理水利、环保等部门内部检查和群众举报情况，检查水利等部门不认真履职致使水资源保护受影响的情况。（马宏）
一、水资源管理体制审计
水资源的控制、利用和保护，最根本之处在于构建一套行之有效的水资源管理体制，这主要包括两个方面：一是管理机构，二是法律法规。我国目前的水资源主管部门是水利部门，国家也出台了水资源保护法等法律法规，初步形成了具有中国特色的水资源管理体制。
从以往水污染防治的审计中，我们知道多头治水的明显弊端。但是不可忽视的是水资源的管理、利用和保护工作与水污染防治又有很大的相似之处，其相关工作成效与发展改革、环保、国土等相关部门履职情况息息相关。所以，我们应当认真研究国外比较成熟、成功的水资源和水污染管理体制，例如欧洲的莱茵河管理体系，并认真与我国国情相结合，在此基础上与现行水资源管理体制进行对比研究，要关注地方是否构建水资源管理体制，例如成立专门的管理机构或成立议事机构、出台专门的水资源管理法规等。要关注体制运转情况，研究水资源管理体制涉及的主管部门、部门职责分工、部门协作情况等。而水资源法规体系的完善，则更是一个长期的过程。要关注各地出台的有关水资源的法规规章，积极总结其中的先进经验和做法，例如水权转换等，推动水利、发展改革等部门不断总结提炼，促进国家相关政策在全国推行，从国家层面完善相关法规政策。
二、水资源总量控制审计
水资源总量控制审计主要包含三个方面：水资源总量审计、水资源分配审计和取水审计。
一是水资源总量审计。我国的水资源总量控制工作比较滞后，目前仅黄河流域实施了水量总量控制制度，其他流域水资源总量控制工作还没有展开。即使是已经实施了水量总量控制制度的黄河流域，其调控工作也仍处于摸索阶段。针对这个现状，审计部门应当关注水利、发展改革、气象等主管部门对水资源总量控制的整体规划，以及与此相关的各项基础工作：水文监测、水土监测等。要通过审计不断推动上述部门加快水资源总量调控工作的进度。
二是水资源分配审计。根据黄河流域水资源总量控制工作的经验，在水资源总量处于一个相对稳定的情况下，如何进行科学分配是整个水资源控制工作的关键。根据现有的经验，水资源的分配主要涉及地区、行业、项目三个变量。因此，审计部门要关注水利、发展改革等部门进行水量分配的宏观原则，以及在此基础之上的具体技术方法和计算公式，促进水量分配在不同地区、不同行业、不同项目之间公平合理分配，并在公平的基础上追求效率。在水资源分配审计中，要重视取用水项目审批审计，要关注水利、发展改革等部门对项目用水的具体审批意见是否符合水资源分配总体计划，从源头上审查高耗水项目的上马情况，审查节水项目审批绿色通道情况。
三是取水审计。在做好水量分配审计的基础上，下一步就是做好取水的审计，检查水量分配计划是否得到落实。依据水利、发展改革等部门出具的项目用水意见，严格审核用水单位是否遵照审批意见取水，关注取水总量、取水结构、取水成本等关键要素，确保水量分配工作得到不折不扣的执行，水资源成本得到合理补偿。
三、水资源利用审计
水资源利用审计主要集中在推动节约用水上，包括两个方面：节水政策审计和节水项目审计。
一是节水政策审计。在水资源的利用上，政策的引导非常必要。奖励节约用水、惩罚水资源浪费是引导的关键，也是各项节水政策的本意。因此，要关注国家、地方出台的各项节水政策制定、颁布、执行情况。主要应包含两个方面：一是关注水资源利用政策、水资源有偿使用政策、节水补助政策的制定出台情况等；二是关注水资源利用政策执行情况，关注各地出台具体节水政策执行情况，研究分析其科学合理性，例如水资源费标准高低情况、水资源费实际征缴情况、阶梯水价政策实施情况、节水技术补贴政策实施情况等。
二是节水工程审计。在水资源利用方面，除了节水政策的引导，实施必要的节水工程，实实在在的通过工程实施新增节水量是非常必要的。为此，要高度关注节水工程实施情况。首先要关注各地是否制定了节水总体规划或在其他规划中包含了节水内容，规划目标是否明确，规划的内容是否涵盖了生活、工业、农业等主要用水领域，规划的项目是否具体。其次要关注节水规划的实际实施情况，要关注规划的目标是否实现、项目投资是否到位、项目进度是否滞后、项目建成是否达到预期效果等。
四、水资源保护审计
水资源保护审计主要包含三个方面：水域功能区保护审计、水土保持审计和水利执法审计。
一是水域功能区保护审计。目前，作为一种大趋势，水域的功能化管理已实施有一段时间，但在国家推行国土功能区划的新背景下，有必要总结反思以往的水功能区划政策实施情况，特别是饮用水源地保护情况。首先要关注各地水功能区划定和水源地划定情况，要依托专家研究其划分依据是否充分，划分区域是否合理等。然后是依据国家相关要求，检查水功能区和饮用水源地保护区行业分布和项目布局，检查违反相关规定在水功能区内和饮用水源地建设运营不符合保护区要求的高污染项目，确保相关区域的保护政策执行到位。
二是水土保持审计。水土流失严重影响到水资源的涵养，加强水土保持对水资源的保护意义重大。首先要关注水土保持的规划情况或者综合规划中对水土保持内容的规划情况，检查内容是否全面、目标是否明确、工程是否具体等。其次要对照规划检查执行情况，关注规划总体水土保持目标是否实现、规划资金筹集拨付情况、工程总体建设运营情况等。三是要关注重大项目水土保持政策执行情况，检查铁路、公路、管道等重大基础设施项目在项目审批和实际施工中对水土保持政策的执行落实情况，严禁项目实施中造成重大水土流失。
三是水利执法审计。在水资源保护中，主管部门的履职至关重要，对于水资源的保护具有重大现实意义。要关注水行政主管部门监测和执法能力建设情况，研究其是否有足够能力履行水资源保护职能，例如涉水执法和监测机构设立情况、相关的人员和仪器设备配备情况、经费保障情况等。还要关注具体执法中的履职情况，时刻关注媒体报道，认真梳理水利、环保等部门内部检查和群众举报情况，检查水利等部门不认真履职致使水资源保护受影响的情况。（马宏）
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