财政审计大格局下支农资金审计探索
王攀艺（审计署驻武汉特派办）
摘要：构建国家财政审计大格局是《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中的重要目标，也是促进建立完善的公共财政体系的客观需要，是充分发挥审计“免疫系统”功能的必然要求，是对财政审计规律认识逐步深化的集中体现。本文立足于实证分析和审计实践，总结提炼财政审计大格局的内涵及根本要求，支农资金审计要从财政审计大格局出发，从审计理念、方法、内容、模式等方面提出支农资金审计所需要作出的改进，提出了深化的思路，以期对开展工作有所裨益。
关键词：财政 大格局 支农 审计 探索
近年来，为调动农民种粮积极性，保障国家粮食安全，国家高度重视农业的发展，中央着力安排支农项目和资金，着力加强农业基础设施建设，推进农业经济结构调整和农业产业化经营，提高农业综合生产能力和农业综合效益，增加农民收入，促进农业农村经济社会平稳较快发展。
一、农业的基础地位
农业是国民经济的基础，它直接影响国民经济全局的发展。是国民经济中最基本的物质生产部门，是工业等其他物质生产部门与一切非物质生产部门存在与发展的必要条件，为工业提供原料，也为工业的发展提供广阔的市场。
农业还是社会稳定和谐的根基。无农不稳是治理国家和社会的一条宝贵历史经验。影响社会稳定的最重大因素莫过于战乱、灾害、饥荒，而尤以饥荒为甚。我们国家处在和平建设时期，温饱问题已经得到较好解决，但由农业、由粮食引发社会不稳定的因素仍然存在。
此外，近些年来频频发生的各种自然灾害已经敲响警钟，农业生产这根弦、粮食生产这根弦任何时候都不能稍有放松。
二、需要国家更多的项目和资金来克服农业风险，提高农民收入，维护社会稳定
当前，威胁农业基础地位的因素依然存在，农业和农村经济的发展、农民收入的增加，需要国家更多的项目和资金。
一是农业主要包括农林牧渔业，实际上就是种植业和养殖业，其投资大，周期长，而利润少，无法吸引投资；
二是在中国小农经济环境下，农民是弱势群体，农民收入低，农民对农业投入少，对农业资产的投入就更少，投入少产出就少；
三是我国防灾害防疫设施、政策体系不完善，农业抗灾、抗疫和抗市场风险的能力弱；
四是，我国长期以来以农业支持工业，对农业缺乏反哺，对农业投入资金一直不多，短期内大量投入难以解决长期以来对农业投入的匮乏；
上述四个因素极容易威胁到农业的基础地位，严重制约了农业和农村经济的发展、农民收入的增加，也已经成为阻碍我国农业和农村经济发展的“瓶劲”。要促进农业、农村经济的发展和农民收入的提高，就必须加大对农业资金的投入，解决农业投资严重不足问题。
三、支农资金审计的重要意义
支农资金审计是对农业经济领域的财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性实施的审计监督，其审计范围包括财政、农业、林业、水利、畜牧、乡镇企业、农垦和气象等部门在内的大农业领域，审计对象是各级农业、林业、水利和气象等部门及其所属的企事业单位以及接受使用国家财政支援企业资金的集体经济组织。审计内容主要包括农业企业审计、农业事业审计、农业主管部门审计、农业总体投入和支农资金审计等。
支农资金审计对扼制农业资金的流失、扭转挤占挪用农业资金现象、提高农业资金使用效果发挥了良好作用。如何管好、用好支农资金，充分发挥资金的效益和作用，关系到党和政府的中心工作是否得到贯彻落实，关系到农民的切身利益，关系到社会大局的稳定。
四、现行的政治和财政体制下，支农项目和资金管理存在的矛盾和问题突出，也给审计带来了困难
（一）支农资金规模大与涉及的项目众多和单个项目资金规模小的矛盾。中央财政每年安排的支农资金数以万亿，由于现行的政治体制，项目每个县都要安排，资金都要分散下去，例如，对农民的粮食直补等四项补贴资金年均不到百元，这就导致项目众多、资金分散，难以抓住点和面的关系，给审计带来困难。
（二）资金拨付级次多与资金发挥时效的矛盾。我国政治体制是中央－省－县－市－乡五级体制，资金拨付环节过多，资金在每个环节都需要时间流转，影响了资金的时效性，而县财政在资金安排时间上又较晚，一般都在四、五月份下达文件，往往拨付到受援单位或个人时，都已是下半年或年底，这就影响了相关工程项目建设进度，降低了支农资金的使用效益，也增加了资金管理难度。
（三）项目安排与支农发挥效益的矛盾，项目审批不科学，资金安排缺乏全局统筹协调，有限的资金不能形成合力。
一是涉农资金实行分块管理，主管部门之间沟通不足，整体协调不够，使资金分配在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，导致一些项目多头申报，重复拨款；另外，还造成资金分散使用，不能形成合力。如财政部门负责的农业综合开发项目、国土部门负责的农田建设项目、农业部门负责的农业基础设施改造项目都是同样性质的项目，通村公路的实施单位既有扶贫办也有交通局和发改局，劳动力培训既有农业局也有人劳局和扶贫办，小水池建设既有水利局也有扶贫办和烟草局。
二是资金安排不合理。有的部门申报的项目所需资金数额都是非常巨大的，但其中不合理成份所占比重也是很高的，加上主管部门在组织评审中，存在着较普遍的走过场现象，致使一些项目立项草率，缺乏科学性和效益性。一些地方还受利益驱使，积极跑项目，争资金，更使项目立项中出现“人情项目”，个别项目重复立项，造成资金安排不合理。
（四）资金来源广、管理部门多与统一管理的矛盾。支农资金的使用和管理涉及面广且繁杂，拨付渠道多，参与管理部门多，在管理上又未能形成一整套比较科学、完善的规范。
一是涉农资金在来源上有中央转移支付资金、专项转移支付资金、部委对口下拨、国债转贷资金、省级转移支付、县级配套资金等；二是在资金管理上，财政部门经济建设处、农业处、农业综合开发办、主管部门等分别管理，如，同一性质的对农民四项补贴，却分别由两个部门管理，经建处管理粮食直补、粮食综合直补两项补贴；农业处管理农机购置和良种补贴；在主管部门方面，农业局、畜牧局、民政局、林业局、计生局、水利局、交通局等部门都具有涉农项目的管理职能。三是重资金分配、轻资金管理，制度不健全。支农工作中对分配资金比较重视，而对资金的使用管理则相对薄弱，资金拨付没有与文件规定项目相对应，有些乡镇支农资金没有单独建帐、专款专用，项目间相互拆借移用，个别单位没有专职财政会计，财政帐户管理比较混乱。
因此，导致支农项目和资金存在一些普遍性的问题。一是未全面落实政策，充分发挥政策导向作用，项目和资金分配投向偏离国家政策要求，政策目标未能充分实现；二是投入机制不完善，配套资金不到位，农民筹资投劳难等导致支持力度不充分的问题；三是项目管理中存在项目前期准备不充分、项目设计不科学、项目设置脱离当地实际等导致项目效益低下，擅自变更项目建设内容、项目建设进度慢和虚假申报等违法违规问题；四是资金拨付不及时、挤占挪用、损失浪费等问题。
五、在财政审计大格局的部署安排下如何开展涉农资金审计的问题，值得探讨
《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》明确提出：“要整合审计资源，构建财政审计大格局”。那么，什么是财政审计大格局呢？理论界认为，财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容，以财政管理审计为核心，以政府预算为纽带，统筹审计资源，有效整合审计计划，有机结合不同审计类型，从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。
（一）构建财政审计大格局的重要意义
1.构建国家财政审计大格局是财政审计组织方式的创新与发展。财政审计大格局是以科学发展观为指导，以促进完善社会主义公共财政体系为根本目标，从国家财政管理全局出发，通过整合审计资源，统一组织实施，对国家财政管理全方位、财政收支全过程进行审计监督的一种组织方式。它以整合审计资源为基础，以统一组织为特征，是财政审计组织方式的创新与发展。
2.国家财政审计大格局是财政审计工作发展的必然结果。我国现代审计制度下的财政审计，经历了从“上审下”到“同级审”，从收支审计并重到以支出审计为主，从财政审计一体化到财政审计大格局的发展过程。这是财政审计理论认识不断深化，对财政审计实践不断探索的结果，符合事物发展的必然规律。
3.国家财政审计大格局是健全公共财政体系的需要。公共财政体系要求预算完整、管理规范、效益最佳。只有构建财政审计大格局，才能将与公共预算管理有关的全部内容纳入财政审计范围内，进行全面覆盖性的审计。
4.国家财政审计大格局是国家审计发挥“免疫系统”功能的需要。以预算执行审计为主要内容的财政审计结果，是充分发挥“免疫系统”功能作用的重要载体，通过构建财政审计大格局，可以提升以两个报告为主体的财政审计成果水平，可以发挥国家审计的整体效能，可以促进审计“免疫系统”功能有效发挥。
（二）推进机制创新，统筹规划财政审计
财政审计是国家审计永恒主题，如何抓住这个永恒主题，必须树立财政审计大格局理念，实行财政审计大格局，统筹财政审计工作，全面落实包括审计资源、协调机制、计划管理、成果运用等审计工作机制，实行计划、审计、审理、执行“四分离”机制，统筹审计目标、统筹项目管理、统筹审计模式、统筹资源配置、统筹审计成果，构建大格局平台。
1.树立财政审计大格局理念。首先，要以“全覆盖”的理念开展财政审计，这就是说只要是财政性资金，审计就要迅速跟进，到边到角，到点到面，尽可能做到全覆盖，不留空白，不留盲区，不论涉及到什么行业，资金来源于何种渠道，用在什么项目，必须纳入审计监督的视野。其次，要以“大融合”的理念开展财政审计，设立指挥协调和信息共享的牵头处室，把与财政收支相关的各领域的审计工作统一纳入财政审计工作范畴，农业审计要同财政、投资、行财、金融、外资和企业审计有机结合，采取多种措施，合理调配审计人员和配置审计力量，统筹规划安排审计工作形成财政大格局审计理念。
2.精心组织、合理安排是搞好农业资金审计的基础和前提。首先，都要结合“大财政”的概念进行部署和安排，既选择组织预算执行、参与预算执行、掌握资金调拨权和管理财政性资金的部门和单位，又选择那些使用财政资金的部门、单位、项目和个人以及临时性、过渡性的机构和单位，围绕财政资金这条主线，来推进各项专项审计工作的开展。其次，要以“先介入”的理念开展财政审计。即重要的财政经济活动、重大的财政资金支出，尽可能做到提前介入，通过提前介入最终达到全过程跟踪监督。如财政性资金的筹集、分配、拨付、使用、管理等各个环节，既关注事前，又关注事中、事后的变化，每一个环节都要做到严把关口。再次，要坚持六个统一，统一审计计划、审计工作方案、组织实施、审计程序、处理原则和对外公告。
3.涉农资金投入点多、面广、线长、政策性强，审计工作必须改进现有的审计手段，采取切实有效的审计方法，才能提高审计效率和效果，在审计方法上要做好三个结合。
首先，涉农审计工作涉及面广，任务大，必须坚持点面结合，以全部政府性收支为主线，抓住重点领域、重点单位、重点项目、重点资金，开展延伸审计或审计调查。要紧紧围绕着这些资金的分配、拨付、管理和使用，以及项目实施等各个环节开展审计，促进管好用好资金，推进项目顺利实施。在资金分配环节，要检查各级财政是否按照“存量适度调整、增量重点倾斜”的原则分配资金。在资金拨付环节，要着重检查滞留闲置、挤占挪用等问题，促进资金及时足额拨付到位。在资金的使用环节，要着力查处各种违法违规问题，特别是侵害农民切身利益的问题，还要注意检查评价资金的使用效果，促进合理有效地利用农业专项资金。
其次，将涉农专项资金审计与基本建设项目审计相结合，以核实项目支出的正确性。农业专项资金多数是以建筑工程、水利工程、道路建设等形式实施的，多数项目都可通过审计工程决算的办法，核实专项资金的使用情况。审计必须牢牢抓住项目和资金、工程决算和财务决算运行和资金运用的轨迹来进行监督，全面客观地反映项目的建设情况。审计除了对资金拨付环节进行审计外，还应加强对项目建设情况的审计。一方面审计有关项目建设支出账，检查支出的真实性、合理性、合法性；另一方面深入项目建设现场，对项目质量、项目数量等进行实地核对，对照项目计划书中建设内容审核其完成情况，看其是否符合计划要求。
再次，综合分析与抽样审查相结合。中央转移支付审计调查的定位要高，要从国家转移支付制度和各级、各区域的经济体制联系上考虑问题，提炼观点。同时，又要从实际情况中寻找例证，反证观点。因此，在调查中要进行大量的统计分析和分析性复核工作，在分析取证上也要打破常规，满足不同的要求。一是做好整体情况的统计分析是了解掌握整体情况的基础，包括省市县三级的财政状况、各项经济指标和转移支付体制等因素的统计和比较；二是在延伸调查中，一方面要为综合分析收集总体情况，另一方面也要善于发现问题，抓准切入点、为观点寻找论据。
4.创新思路，积极探索，稳步推进，着力推进涉农资金绩效审计。
首先，要加强事关农民切身利益的农业专项资金的审计监督，坚持把维护农民群众最关心、最直接、最现实的利益作为工作的出发点和落脚点，更多地关注社会热点、难点和焦点。深入开展中小学危房改造资金、新农村建设资金、财政涉农惠农资金、扶贫救灾、农村医疗保险、新型合作医疗、计划生育、困难家庭生活补助、征地补偿等资金等关系民生民权的专项资金审计和审计调查，揭露和查处挤占挪用、严重损失浪费等问题，促进这些资金的规范运行，确保党和国家的各项惠民政策落实到位，维护人民群众利益。
其次，改进审计观念，从事后审计向事前审计、事中审计转变。一是要帮助做好农业专项资金事前审计，帮助提高立项水平，促进配套资金及时到位，减少资金损失浪费；二是要做好事中审计，防止资金被挤占、挪用，使工程项目达到质量要求，提高资金使用效益；三是做好事后审计，对审计后投入的资金及效益，应在后续审计中进行跟踪，防止管理混乱及造成项目不能达到预期效果。经过层层把关，把违纪违规资金控制在最小限度，充分发挥农业专项资金的使用效益。
最后，在审计环节上重视分析评价农业专项资金效益情况。一是在资金的投入决策上，检查项目立项的必要性、准确性、合理性和科学性，是否存在因决策失误导致项目无法实施、失败或达不到设计要求，造成损失浪费的问题；决策的依据是否符合国家农业总体发展目标，是否达到预期的社会效益、经济效益和生态效益。二是在资金投入程序上，检查项目是否经过专家的科学论证，项目立项、组织实施、工程招投标、工程监理、工程验收等环节是否符合国家有关规定。三是在资金管理和使用上，检查内控制度是否健全有效，有无因立项不准、责任不清、管理不善或工程质量等原因，造成事故隐患、半截子工程、竣工项目闲置等问题。四是在工程决算上，检查有无高估冒算、擅自调整项目实施地点和规模问题，有无偷工减料或重大损失浪费问题，是否存在多列或漏列单项工程等问题。五是检查支农资金项目重复设置安排，不能体现项目和资金整合加强资金整合，未能充分发挥效益的问题。
5.充分优化财政审计的功效。财政审计的最终目的是要从制度和体制上解决问题。要跳出“审计、处理、了事”的老套套，要通过审计从体制、机制、制度上分析产生问题的根本原因，提出合理化建议，充分发挥审计机关的建设性作用。
“财政审计大格局”下，财政审计一是要“深入查找”。查深查透，充分揭示事物的本质，是审计机关对被审计单位进行客观公正评价的基本前提。没有深度的审计就失去了评价和建议的前提。二是要“深刻分析”。透过对某项政策、某笔资金、某个行业、某个事项的具体剖析，将若干资金、若干事项、若干行业的情况加以综合运用，用全面的、联系的观点进行深入研究，从总体上揭示财政资金在分配、管理、使用方面以及财政体制、机制、制度建设中存在的问题。三是要“深度建议”。财政审计不仅要揭示问题、分析原因、更重要的是要向被审计单位、向政府、向人大提出解决问题的建议，审计建议要中肯、要具有可行性、可操作性，且不可说空话、套话。审计建议要促进完善制度，从根本上解决存在的问题。四是要“深层运用”。“财政审计大格局”下，每一个审计项目，每一条审计建议都要得到横向和纵向的运用，要举一反三，广泛借鉴；要提高层次，使审计建议充分为领导宏观经济决策服务，保障审计机关从更高层次上发挥审计的“免疫系统”功能和建设性作用。（王攀艺）
关键词：财政 大格局 支农 审计 探索
近年来，为调动农民种粮积极性，保障国家粮食安全，国家高度重视农业的发展，中央着力安排支农项目和资金，着力加强农业基础设施建设，推进农业经济结构调整和农业产业化经营，提高农业综合生产能力和农业综合效益，增加农民收入，促进农业农村经济社会平稳较快发展。
一、农业的基础地位
农业是国民经济的基础，它直接影响国民经济全局的发展。是国民经济中最基本的物质生产部门，是工业等其他物质生产部门与一切非物质生产部门存在与发展的必要条件，为工业提供原料，也为工业的发展提供广阔的市场。
农业还是社会稳定和谐的根基。无农不稳是治理国家和社会的一条宝贵历史经验。影响社会稳定的最重大因素莫过于战乱、灾害、饥荒，而尤以饥荒为甚。我们国家处在和平建设时期，温饱问题已经得到较好解决，但由农业、由粮食引发社会不稳定的因素仍然存在。
此外，近些年来频频发生的各种自然灾害已经敲响警钟，农业生产这根弦、粮食生产这根弦任何时候都不能稍有放松。
二、需要国家更多的项目和资金来克服农业风险，提高农民收入，维护社会稳定
当前，威胁农业基础地位的因素依然存在，农业和农村经济的发展、农民收入的增加，需要国家更多的项目和资金。
一是农业主要包括农林牧渔业，实际上就是种植业和养殖业，其投资大，周期长，而利润少，无法吸引投资；
二是在中国小农经济环境下，农民是弱势群体，农民收入低，农民对农业投入少，对农业资产的投入就更少，投入少产出就少；
三是我国防灾害防疫设施、政策体系不完善，农业抗灾、抗疫和抗市场风险的能力弱；
四是，我国长期以来以农业支持工业，对农业缺乏反哺，对农业投入资金一直不多，短期内大量投入难以解决长期以来对农业投入的匮乏；
上述四个因素极容易威胁到农业的基础地位，严重制约了农业和农村经济的发展、农民收入的增加，也已经成为阻碍我国农业和农村经济发展的“瓶劲”。要促进农业、农村经济的发展和农民收入的提高，就必须加大对农业资金的投入，解决农业投资严重不足问题。
三、支农资金审计的重要意义
支农资金审计是对农业经济领域的财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性实施的审计监督，其审计范围包括财政、农业、林业、水利、畜牧、乡镇企业、农垦和气象等部门在内的大农业领域，审计对象是各级农业、林业、水利和气象等部门及其所属的企事业单位以及接受使用国家财政支援企业资金的集体经济组织。审计内容主要包括农业企业审计、农业事业审计、农业主管部门审计、农业总体投入和支农资金审计等。
支农资金审计对扼制农业资金的流失、扭转挤占挪用农业资金现象、提高农业资金使用效果发挥了良好作用。如何管好、用好支农资金，充分发挥资金的效益和作用，关系到党和政府的中心工作是否得到贯彻落实，关系到农民的切身利益，关系到社会大局的稳定。
四、现行的政治和财政体制下，支农项目和资金管理存在的矛盾和问题突出，也给审计带来了困难
（一）支农资金规模大与涉及的项目众多和单个项目资金规模小的矛盾。中央财政每年安排的支农资金数以万亿，由于现行的政治体制，项目每个县都要安排，资金都要分散下去，例如，对农民的粮食直补等四项补贴资金年均不到百元，这就导致项目众多、资金分散，难以抓住点和面的关系，给审计带来困难。
（二）资金拨付级次多与资金发挥时效的矛盾。我国政治体制是中央－省－县－市－乡五级体制，资金拨付环节过多，资金在每个环节都需要时间流转，影响了资金的时效性，而县财政在资金安排时间上又较晚，一般都在四、五月份下达文件，往往拨付到受援单位或个人时，都已是下半年或年底，这就影响了相关工程项目建设进度，降低了支农资金的使用效益，也增加了资金管理难度。
（三）项目安排与支农发挥效益的矛盾，项目审批不科学，资金安排缺乏全局统筹协调，有限的资金不能形成合力。
一是涉农资金实行分块管理，主管部门之间沟通不足，整体协调不够，使资金分配在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，导致一些项目多头申报，重复拨款；另外，还造成资金分散使用，不能形成合力。如财政部门负责的农业综合开发项目、国土部门负责的农田建设项目、农业部门负责的农业基础设施改造项目都是同样性质的项目，通村公路的实施单位既有扶贫办也有交通局和发改局，劳动力培训既有农业局也有人劳局和扶贫办，小水池建设既有水利局也有扶贫办和烟草局。
二是资金安排不合理。有的部门申报的项目所需资金数额都是非常巨大的，但其中不合理成份所占比重也是很高的，加上主管部门在组织评审中，存在着较普遍的走过场现象，致使一些项目立项草率，缺乏科学性和效益性。一些地方还受利益驱使，积极跑项目，争资金，更使项目立项中出现“人情项目”，个别项目重复立项，造成资金安排不合理。
（四）资金来源广、管理部门多与统一管理的矛盾。支农资金的使用和管理涉及面广且繁杂，拨付渠道多，参与管理部门多，在管理上又未能形成一整套比较科学、完善的规范。
一是涉农资金在来源上有中央转移支付资金、专项转移支付资金、部委对口下拨、国债转贷资金、省级转移支付、县级配套资金等；二是在资金管理上，财政部门经济建设处、农业处、农业综合开发办、主管部门等分别管理，如，同一性质的对农民四项补贴，却分别由两个部门管理，经建处管理粮食直补、粮食综合直补两项补贴；农业处管理农机购置和良种补贴；在主管部门方面，农业局、畜牧局、民政局、林业局、计生局、水利局、交通局等部门都具有涉农项目的管理职能。三是重资金分配、轻资金管理，制度不健全。支农工作中对分配资金比较重视，而对资金的使用管理则相对薄弱，资金拨付没有与文件规定项目相对应，有些乡镇支农资金没有单独建帐、专款专用，项目间相互拆借移用，个别单位没有专职财政会计，财政帐户管理比较混乱。
因此，导致支农项目和资金存在一些普遍性的问题。一是未全面落实政策，充分发挥政策导向作用，项目和资金分配投向偏离国家政策要求，政策目标未能充分实现；二是投入机制不完善，配套资金不到位，农民筹资投劳难等导致支持力度不充分的问题；三是项目管理中存在项目前期准备不充分、项目设计不科学、项目设置脱离当地实际等导致项目效益低下，擅自变更项目建设内容、项目建设进度慢和虚假申报等违法违规问题；四是资金拨付不及时、挤占挪用、损失浪费等问题。
五、在财政审计大格局的部署安排下如何开展涉农资金审计的问题，值得探讨
《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》明确提出：“要整合审计资源，构建财政审计大格局”。那么，什么是财政审计大格局呢？理论界认为，财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容，以财政管理审计为核心，以政府预算为纽带，统筹审计资源，有效整合审计计划，有机结合不同审计类型，从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。
（一）构建财政审计大格局的重要意义
1.构建国家财政审计大格局是财政审计组织方式的创新与发展。财政审计大格局是以科学发展观为指导，以促进完善社会主义公共财政体系为根本目标，从国家财政管理全局出发，通过整合审计资源，统一组织实施，对国家财政管理全方位、财政收支全过程进行审计监督的一种组织方式。它以整合审计资源为基础，以统一组织为特征，是财政审计组织方式的创新与发展。
2.国家财政审计大格局是财政审计工作发展的必然结果。我国现代审计制度下的财政审计，经历了从“上审下”到“同级审”，从收支审计并重到以支出审计为主，从财政审计一体化到财政审计大格局的发展过程。这是财政审计理论认识不断深化，对财政审计实践不断探索的结果，符合事物发展的必然规律。
3.国家财政审计大格局是健全公共财政体系的需要。公共财政体系要求预算完整、管理规范、效益最佳。只有构建财政审计大格局，才能将与公共预算管理有关的全部内容纳入财政审计范围内，进行全面覆盖性的审计。
4.国家财政审计大格局是国家审计发挥“免疫系统”功能的需要。以预算执行审计为主要内容的财政审计结果，是充分发挥“免疫系统”功能作用的重要载体，通过构建财政审计大格局，可以提升以两个报告为主体的财政审计成果水平，可以发挥国家审计的整体效能，可以促进审计“免疫系统”功能有效发挥。
（二）推进机制创新，统筹规划财政审计
财政审计是国家审计永恒主题，如何抓住这个永恒主题，必须树立财政审计大格局理念，实行财政审计大格局，统筹财政审计工作，全面落实包括审计资源、协调机制、计划管理、成果运用等审计工作机制，实行计划、审计、审理、执行“四分离”机制，统筹审计目标、统筹项目管理、统筹审计模式、统筹资源配置、统筹审计成果，构建大格局平台。
1.树立财政审计大格局理念。首先，要以“全覆盖”的理念开展财政审计，这就是说只要是财政性资金，审计就要迅速跟进，到边到角，到点到面，尽可能做到全覆盖，不留空白，不留盲区，不论涉及到什么行业，资金来源于何种渠道，用在什么项目，必须纳入审计监督的视野。其次，要以“大融合”的理念开展财政审计，设立指挥协调和信息共享的牵头处室，把与财政收支相关的各领域的审计工作统一纳入财政审计工作范畴，农业审计要同财政、投资、行财、金融、外资和企业审计有机结合，采取多种措施，合理调配审计人员和配置审计力量，统筹规划安排审计工作形成财政大格局审计理念。
2.精心组织、合理安排是搞好农业资金审计的基础和前提。首先，都要结合“大财政”的概念进行部署和安排，既选择组织预算执行、参与预算执行、掌握资金调拨权和管理财政性资金的部门和单位，又选择那些使用财政资金的部门、单位、项目和个人以及临时性、过渡性的机构和单位，围绕财政资金这条主线，来推进各项专项审计工作的开展。其次，要以“先介入”的理念开展财政审计。即重要的财政经济活动、重大的财政资金支出，尽可能做到提前介入，通过提前介入最终达到全过程跟踪监督。如财政性资金的筹集、分配、拨付、使用、管理等各个环节，既关注事前，又关注事中、事后的变化，每一个环节都要做到严把关口。再次，要坚持六个统一，统一审计计划、审计工作方案、组织实施、审计程序、处理原则和对外公告。
3.涉农资金投入点多、面广、线长、政策性强，审计工作必须改进现有的审计手段，采取切实有效的审计方法，才能提高审计效率和效果，在审计方法上要做好三个结合。
首先，涉农审计工作涉及面广，任务大，必须坚持点面结合，以全部政府性收支为主线，抓住重点领域、重点单位、重点项目、重点资金，开展延伸审计或审计调查。要紧紧围绕着这些资金的分配、拨付、管理和使用，以及项目实施等各个环节开展审计，促进管好用好资金，推进项目顺利实施。在资金分配环节，要检查各级财政是否按照“存量适度调整、增量重点倾斜”的原则分配资金。在资金拨付环节，要着重检查滞留闲置、挤占挪用等问题，促进资金及时足额拨付到位。在资金的使用环节，要着力查处各种违法违规问题，特别是侵害农民切身利益的问题，还要注意检查评价资金的使用效果，促进合理有效地利用农业专项资金。
其次，将涉农专项资金审计与基本建设项目审计相结合，以核实项目支出的正确性。农业专项资金多数是以建筑工程、水利工程、道路建设等形式实施的，多数项目都可通过审计工程决算的办法，核实专项资金的使用情况。审计必须牢牢抓住项目和资金、工程决算和财务决算运行和资金运用的轨迹来进行监督，全面客观地反映项目的建设情况。审计除了对资金拨付环节进行审计外，还应加强对项目建设情况的审计。一方面审计有关项目建设支出账，检查支出的真实性、合理性、合法性；另一方面深入项目建设现场，对项目质量、项目数量等进行实地核对，对照项目计划书中建设内容审核其完成情况，看其是否符合计划要求。
再次，综合分析与抽样审查相结合。中央转移支付审计调查的定位要高，要从国家转移支付制度和各级、各区域的经济体制联系上考虑问题，提炼观点。同时，又要从实际情况中寻找例证，反证观点。因此，在调查中要进行大量的统计分析和分析性复核工作，在分析取证上也要打破常规，满足不同的要求。一是做好整体情况的统计分析是了解掌握整体情况的基础，包括省市县三级的财政状况、各项经济指标和转移支付体制等因素的统计和比较；二是在延伸调查中，一方面要为综合分析收集总体情况，另一方面也要善于发现问题，抓准切入点、为观点寻找论据。
4.创新思路，积极探索，稳步推进，着力推进涉农资金绩效审计。
首先，要加强事关农民切身利益的农业专项资金的审计监督，坚持把维护农民群众最关心、最直接、最现实的利益作为工作的出发点和落脚点，更多地关注社会热点、难点和焦点。深入开展中小学危房改造资金、新农村建设资金、财政涉农惠农资金、扶贫救灾、农村医疗保险、新型合作医疗、计划生育、困难家庭生活补助、征地补偿等资金等关系民生民权的专项资金审计和审计调查，揭露和查处挤占挪用、严重损失浪费等问题，促进这些资金的规范运行，确保党和国家的各项惠民政策落实到位，维护人民群众利益。
其次，改进审计观念，从事后审计向事前审计、事中审计转变。一是要帮助做好农业专项资金事前审计，帮助提高立项水平，促进配套资金及时到位，减少资金损失浪费；二是要做好事中审计，防止资金被挤占、挪用，使工程项目达到质量要求，提高资金使用效益；三是做好事后审计，对审计后投入的资金及效益，应在后续审计中进行跟踪，防止管理混乱及造成项目不能达到预期效果。经过层层把关，把违纪违规资金控制在最小限度，充分发挥农业专项资金的使用效益。
最后，在审计环节上重视分析评价农业专项资金效益情况。一是在资金的投入决策上，检查项目立项的必要性、准确性、合理性和科学性，是否存在因决策失误导致项目无法实施、失败或达不到设计要求，造成损失浪费的问题；决策的依据是否符合国家农业总体发展目标，是否达到预期的社会效益、经济效益和生态效益。二是在资金投入程序上，检查项目是否经过专家的科学论证，项目立项、组织实施、工程招投标、工程监理、工程验收等环节是否符合国家有关规定。三是在资金管理和使用上，检查内控制度是否健全有效，有无因立项不准、责任不清、管理不善或工程质量等原因，造成事故隐患、半截子工程、竣工项目闲置等问题。四是在工程决算上，检查有无高估冒算、擅自调整项目实施地点和规模问题，有无偷工减料或重大损失浪费问题，是否存在多列或漏列单项工程等问题。五是检查支农资金项目重复设置安排，不能体现项目和资金整合加强资金整合，未能充分发挥效益的问题。
5.充分优化财政审计的功效。财政审计的最终目的是要从制度和体制上解决问题。要跳出“审计、处理、了事”的老套套，要通过审计从体制、机制、制度上分析产生问题的根本原因，提出合理化建议，充分发挥审计机关的建设性作用。
“财政审计大格局”下，财政审计一是要“深入查找”。查深查透，充分揭示事物的本质，是审计机关对被审计单位进行客观公正评价的基本前提。没有深度的审计就失去了评价和建议的前提。二是要“深刻分析”。透过对某项政策、某笔资金、某个行业、某个事项的具体剖析，将若干资金、若干事项、若干行业的情况加以综合运用，用全面的、联系的观点进行深入研究，从总体上揭示财政资金在分配、管理、使用方面以及财政体制、机制、制度建设中存在的问题。三是要“深度建议”。财政审计不仅要揭示问题、分析原因、更重要的是要向被审计单位、向政府、向人大提出解决问题的建议，审计建议要中肯、要具有可行性、可操作性，且不可说空话、套话。审计建议要促进完善制度，从根本上解决存在的问题。四是要“深层运用”。“财政审计大格局”下，每一个审计项目，每一条审计建议都要得到横向和纵向的运用，要举一反三，广泛借鉴；要提高层次，使审计建议充分为领导宏观经济决策服务，保障审计机关从更高层次上发挥审计的“免疫系统”功能和建设性作用。（王攀艺）
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