尝试走出经济责任审计的困境
赵贵林(甘肃省陇南市审计局)
【发布时间:2011年07月01日】
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    经济责任审计是国家审计的一种新类型,具有极强的时代性和现实性,它与经济、政治、法律制度密切相关,具有鲜明的中国审计特色。近年来,经济责任审计越来越受到各级领导的重视,工作力度不断加大,覆盖面不断拓宽,审计成效日益明显,在审计中所占的比重也越来越大。自经济责任审计写进十七大报告,标志着经济责任审计已经形成比较完善的审计制度,在干部管理和党风廉政建设中发挥了重要作用。目前,基层地方经济责任审计已由探索起步阶段进入稳步发展的新阶段,但由于种种因素的制约,一些地方经济责任审计存在难以走出的困境。因此,我们经济责任审计工作面临新的挑战。
    一、制约因素
    由于体制机制和环境意识等多种因素的影响,经济责任审计工作还存在相关配套制度不完善、联席会议职能作用发挥不充分、审计队伍力量不强大、审计领域不宽广、评价体系不够科学、审计质量不高、审计结果难以运用等一系列困难和问题,尤其是一些地方经济责任审计难以走出困境。
    (一)法制环境不够优越,缺乏有力的法律支撑
    审计人员履行审计职责首要的一条是依法审计,既包括以审计法为核心的审计法律法规,也包括一系列相关的财经法律法规。但是目前经济责任审计的法制环境不够优越,法律法规体系不完善,缺乏有力的法律支撑。一是经济责任审计尚未真正纳入法律体系。经济责任审计缺乏有力的法律法规及制度依据支持是制约经济责任审计质量提高的重要因素。现有法律法规和规章制度都没有从真正意义上解决经济责任审计的法律地位和执法依据,《经济责任审计条例》还在征求意见中,更没有专门的《经济责任审计法》。因此,当前的经济责任审计的有关规定缺乏科学性和操作性,尤其是审计内容、重点和评价标准不明确、不规范、不统一,导致处理处罚和定性依据不足,影响了经济责任审计工作质量。二是经济责任审计相关制度不配套。经济责任审计工作开展以来,国家审计署相继出台了一些关于经济责任审计的制度和规定,地方审计机关也制订了相应的制度和工作程序。但在经济责任审计工作中,联席会议制度、审计结果利用制度等制度规定还不完善,审计的范围比较狭小,审计内容比较单一,审计计划存在盲目性,在一定程度上影响和制约了经济责任审计工作的制度化和规范化建设。三是联席会议工作机制不完善。目前,大部分地方都建立了经济责任审计联席会议制度,但协调配合机制还不完善,尤其是基层县区的协调配合机制严重滞后。成员单位作用发挥不充分,有的成员单位对联席会议的职能认识不明确,职责履行不到位;有的成员单位对审计机关的职能和工作程序不够了解;有的成员单位对由纪检、组织、审计部门联合召开的审计进点会不能很好的执行。由于种种因素的影响和制约,导致在具体工作中出现审计机关单打独斗的局面,没有完全形成联席部门齐抓共管、整体联动、相互配合的经济责任审计格局,严重制约经济责任审计工作的深入发展和有序推进。
     (二)社会环境不够宽松,影响审计质量的提高
    在经济转型期,随着经济成分呈现多元化发展的趋势,经济领域违法违纪行为大量存在,有个别领导干部为显示政绩,搞短期行为,建形象工程,钻法律空子,用各种手段转移、侵占国有财产,有的甚至违反财经法纪,造成国有资产的流失和浪费。由于很多单位的内部控制制度不完善,会计信息失真现象时有发生,账外账、小金库、潜亏及因决策失误所造成的经济损失具有较强的隐蔽性。尤其是暗箱操作、幕后交易行为的存在,审计人员对被审计单位的情况难以全面了解和评价,严重影响审计质量,形成了一定的审计风险。有些组织人事部门对审计成果的运用重视不够,不少领导干部被审计出很多问题,不但没有受到处罚,而且照样做官,有的还被提拔重用。这种做法违背了我们国家的干部任用原则,使任期经济责任审计失去实际意义,同时也挫伤了审计人员的积极性。
     (三)审计缺乏独立性,审计人员总是瞻前顾后
    地方各级审计机关均实行双重领导的管理体制,对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。虽然审计法规定审计机关独立行使职权,但在现实中,地方审计机关往往相当于地方政府的一个内审机构,在很大程度上要受制于一些地方政府部门和领导的影响和牵制。在权力运行过程中发生的各种经济违法违纪违规行为,往往与地方经济发展有着千丝万缕的联系,当国家利益与地方利益、全局利益与局部利益发生矛盾时,审计机关就不得不考虑一些地方政府领导的意见,审计中发现的问题或多或少进行隐瞒,审计报告对一些尖锐敏感问题不能深刻反映,导致经济责任审计对领导干部权力制约和监督作用不能很好的发挥。
    (四)人员和经费不足,审计结构矛盾突出
    随着经济责任审计制度的不断完善和反腐倡廉力度的加大,经济责任审计的任务日益加重。但就目前的情况来看,各个地方在经济责任机构设置、力量配备、经费保障方面存在着较大差距,有的地区做的较好,有的地区则几乎是停滞状态,致使审计任务重和审计力量不足的矛盾日益突出。特别是在领导干部换届调整时,经济责任审计项目更为集中,严重超出了审计队伍的承受能力。加之经济责任审计项目集中、时间要求紧,审计力量不足已严重影响经济责任审计的质量和有效开展。
    (五)审计对象的特殊性,造成审计的潜在风险较大
    经济责任审计对象主要是领导干部个人,审计工作的目的地是通过审查被审计单位的财政、财务收支活动,确定法定代表人应承担的经济责任。对领导干部的评价影响到个人前途,必须实事求是,客观公正,定性准确。从审计实践来看,受多种因素影响,审计质量难以全面保证。由于时间紧,审计组只能审查被审单位的账表资料,无法进行全面财产清查盘点;在审计范围上,只能就单位负责人本身财政、财务收支进行审查,难以延伸到相关单位。由于上述问题的存在,决定了不得经济责任审计过程中伴随着较大的审计风险。
    (六)缺乏具体判断标准,经济责任难以界定
    没有统一具体的标准就无法对被审计领导干部应负的经济责任进行客观公正的界定。但影响一个单位财政财务收支和经济活动情况的因素是复杂多样的,有历史的、现实的,有主观的、客观的,有集体的、个人的,出台统一具体的判断标准比较困难。领导干部经济责任的界定主要包括主管责任、直接责任的界定和党委、政府主要领导责任的界定。现行审计法对直接责任有明确规定外,对主管责任的定义过于模糊,只要所管辖范围内的部门单位出了问题,都笼统的概括为该领导干部的主管责任,实际上主管责任等于没责任。另外,党委和政府主要领导的经济责任难以准确界定。一个部门的经济活动,有的是班子集体研究决策,有的是党委和政府共同决定的,有的是其中一个提议另一人同意,如何界定清楚他们各自应承担的责任很困难。
    (七)内容存在局限性,审计不能兼顾效益性
    经济责任审计的基本功能包括真实性、合法性、效益性审计。然而自1999年正式开展党政领导干部任期经济责任审计至今,经济责任审计的内容主要围绕“财政、财务收支”进行审计,主要局限于审查领导干部执行国家经济政策情况,审查财政财务收支情况,审查国有资产管理、使用和保值增值情况,审查领导干部遵纪守法及个人廉洁自律情况。经济责任审计的方法主要侧重于对报表资料等书面材料的核查监督。这种审计模式强化了监督功能,而忽视了效益促进功能。
        (八)工作机制不健全,影响审计结果的有效运用
    经济责任审计,是了解、考察和监督管理领导干部的一种重要手段,是丰富干部管理监督的内容、提高监管质量的重要举措。但当前经济责任审计工作机制不健全,直接影响审计结果的有效运用。首先,一些组织、人事部门没有坚持“先审计、后离任”的原则,在干部调整时,采取“一揽子”委托审计的办法,导致审计的时效性滞后,审计与任用脱节,审计工作仅仅停留在形式和程序上,审计成果没有真正运用到干部管理监督中去。其次,一些经济责任审计结果只在联席单位内部传阅,没有发送到更广的范围,重审计,轻运用,没有把经济责任审计结果与领导干部的职务任免,奖惩结合起来,没有把经责审计结果运用到对领导干部的日常管理中去,没有把经济责任审计结果纳入领导干部考核的重要内容。另外,经济责任审计还存在着评价不够规范、审计质量总体不高等一系列问题,导致审计结果利用水平不高。
       二、对策探究
    经济责任审计在各级党委和政府的重视下、各级审计机关的努力下,已经取得了较好的效果,但作为一项监督和制约机制,经济责任审计制度还需要更进一步的完善。事实上,经济责任审计制度本身的目的并不简单是惩治腐败,而是通过这样一个机制,发挥对权力的制衡作用,将纪检监督的事后监督变成一个常规的事中监督,从而实现社会公允、行政效率及有效的政权目标。按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的新要求,结合经济责任审计工作实际,笔者认为当前 必须采取有效措施积极应对经济责任审计面临的困境。
    (一)转变思想观念,树立科学的审计理念
    认真学习贯彻新《规定》,明确新变化、新特点、新要求,切实转变经济责任审计理念。从注重揭示查处问题向加强体制机制和制度建设转变,从履行经济监督职能向为干部管理监督服务转变,从评价领导干部履行经济责任向促进提高领导干部决策水平转变,从规范财政财务管理向促进领导干部勤政廉政转变,从维护资金安全向促进地方经济发展转变。把经济责任审计理念、审计思路统一到《规定》的总体要求上来,积极推动经济责任审计工作全面转型和深化发展,充分发挥审计免疫系统功能作用。
    (二)完善工作机制,切实防范审计风险
    在健全已推行的各项制度的同时,按照《规定》要求,制定完善经济责任审计的配套制度,明确审计范围,完善审计结果运行办法,建立审前公示、审计结果公告制度,建立完善的审计评价体系和标准,健全联席会议工作机制,进一步明确成员单位工作职责,提升审计结果利用水平,加大对直接责任人和主要责任人责任追究力度,切实发挥经济责任审计工作“审计一个、警示一批”的作用。按照审计法和审计准则要求,严格执行法定程序和审计署8号令,强化审计质量控制,加强审计取证工作,准确评价领导干部经济责任,及时揭露和反映领导干部的违法违纪违规及渎职失职行为,切实提高经济责任审计质量,促进党风廉政建设,进一步防范审计风险。
    (三)加强组织领导,发挥联席会议职能作用
    经济责任审计联席会议制度是党委、政府内行政资源整合的有效载体和途径,它拓展了审计作为的空间,弥补了审计手段的不足,构筑了全方位的经济责任审计监督模式。搞好经济责任审计要求我们必须按《规定》建立由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成经济责任审计联席会议制度。从审计进点到形成审计结果报告,联席会议成员单位要全程参与,优势互补,形成整体合力。审计过程中,遇到问题联席会议成员单位共同沟通、协商,提出处理意见;对审计中出现的重大问题,由纪委牵头,集体讨论,提出解决办法;征求意见座谈会,联席会议成员单位参加,了解掌握审计情况,并与审计人员共同征求被审单位及领导对审计报告的意见建议,增强经济责任审计的公正性和透明度。
    (四)开展同步审计,拓宽经济责任审计领域
    党政领导干部经济责任同步审计是审计制度的创新,是经济责任审计的深化与发展。《规定》明确规定要实行党政领导干部经济责任同步审计。同步审计对审计技术和审计质量提出了新的更高要求,在审计理论和实践结合的基础上,要认真试点,总结经验,积极稳妥推进。经济责任审计工作联席会议领导小组,着力加强组织领导,积极推行党政领导干部同步经济责任同步审计。结合换届调整,在对党政领导干部同步审计试点的基础上,全面推进党政领导干部同步审计工作,力争届内对各辖区内党政主要领导干部轮审一遍。通过同步审计,进一步拓宽经济责任审计领域,提高经济责任审计层次,准确划分经济责任,体现监督公平原则。
    (五)强化任中审计,切实实现监督关口前移
    任中经济责任审计是加强对领导干部监督制约、规范领导干部权力运行、实现监督关口前移、从源头上预防和遏制腐败的重要举措。从审计效果来看,任中经济责任审计具有超前性和警示性,可以达到边审计边整改、边规范边提高的目的,预防效果比较好,而离任审计带有明显的滞后性。《规定》也明确要求离任审计和任中审计相结合,重点加强任中经济责任审计。因此,在继续搞好领导干部离任审计工作的同时,按照中办、国办《规定》要求,认真总结经验,进一步加大任中经济责任审计力度,扩大任中经济责任审计范围,把工作重心转移到以任中审计为主、任中审计与离任审计相结合上来。按照“一次审三年,两年审一轮”的进度,计划对在同一岗位上任职三年以上、财政财务收支数额较大、群众反映经济问题较多的国直单位主要领导干部,要分期分批进行任中经济责任审计,进一步实现监督关口前移。
    (六)加强计划管理,促进经济责任审计的规范化
    多年来,经济责任审计计划性不强严重影响着审计质量和效果。《规定》强调经济责任审计应当有计划地进行,要求组织部门提前提出下一年度经济责任审计计划委托建议,经联席会议办公室研究后提出计划草案,由审计机关报请本级政府行政首长审定后,纳入审计机关年度审计项目计划并组织实施。经济责任审计联席会议成员单位要充分发挥各自的职能作用,高度重视经济责任审计的计划性。这样我们就能够主动抓住“经济责任审计审什么,什么时候审最好”这一多年未曾很好解决的关键问题,增强了经济责任审计工作的计划性和主动性,缓解了审计项目多与审计人员不足的矛盾。
    (七)提升审计质量,推进经济责任绩效审计
    “质量是审计工作的生命线”,由于经济责任审计的特殊性和风险较大的特点,提高审计质量则更为重要。首先,加强经济责任审计队伍专业化建设,不断提高审计人员的科学判断能力、综合分析能力、监督保障能力、建言献策能力和促进发展能力,增强经济责任审计工作的预见性、宏观性、主动性和建设性,全面提高审计人员的综合素质,建设一支“政治过硬、业务熟练、执法公正、清正廉洁”的审计队伍,促进经济责任审计事业的科学和谐发展。其次,推进经济责任审计从“财务型”向“绩效型”审计转型。经济责任审计从本质上讲就是绩效审计,也必须定位于绩效审计。各类经济责任审计都必须按照这个要求,真正转变审计理念,真正拓展审计视野,真正抓住审计重点,真正提升审计水平。必须更新审计观念,把干部经济责任审计从传统财务收支审计中解放出来,积极探索以绩效评价与促进作为经济责任审计转型的有效途径;必须按照权责对等原则,贯彻温总理关于“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”的指示精神,把全部政府性资金纳入了审计的视野,使得经济责任是建立在全部而不是部分的基础上,最大限度避免了审计的非客观性;干部任职期间,所在部门单位在其领导下能否体现科学发展观,应纳入审计评价范畴。
    (八)加强沟通协作,逐步提高审计结果利用水平
    审计结果运用是经济责任审计工作的重要环节,直接关系到经济责任审计作用的发挥和目标的实现,关系到经济责任审计的可持续性。《规定》提出“各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度,逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度”,“有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果,将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据”。建立健全经济责任审计情况通报制度、责任追究制度,逐步推行经济责任审计结果公告制度;进一步把经济责任审计成果与干部选拔任用工作结合起来,把审计结果报告归入领导干部本人档案,作为考核、任免、奖惩的重要依据;建立经济责任审计结果运用反馈制度。联席会议各部门要互通信息,使相关部门能及时了解情况,更好地开展工作;纪检监察机关要把经济责任审计工作与构建惩治和预防腐败体系结合起来,将审计结果纳入干部的廉政档案;把审计结果运用与促进完善制度和体制机制、推进经济社会科学发展结合起来,对经济责任审计发现的问题,加强综合分析,揭示经济运行中的突出矛盾和隐患,深入分析原因,从体制、机制和制度层面上研究解决问题,有效维护经济秩序,保障经济社会健康发展。
    实践证明,经济责任审计是符合中国国情,与国家经济相适应的有效监督形式,具有强大生命力。经济责任审计制度将来应该是一个跨机构、兼容审计、监察、人事管理及管理监督的多种职能更高层面的综合监督形态,这种监督主要依靠政权力量的支持和推动。要设立一个民主政治与法律支持的经济责任审计框架,不可能一蹴而就,需要从中央到地方对经济责任审计进行积极探索和努力推进。(赵贵林)
    
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