谈如何正确理解和有效发挥国家审计的建设性作用
刘永全 关雪峰（审计署驻沈阳特派办）
国家审计的建设性作用，是充分发挥国家审计职能作用的一个重要内容，包括防御性作用和制约性作用。国家审计从真实性、合法性审计为主到开展效益审计的探索，从重点揭露问题到重视审计“免疫系统”功能的发挥，均体现了国家审计建设性作用的时代特征。充分理解国家审计的建设性作用，有利于树立科学审计理念，在更大范围和更高层次上发挥国家审计的积极作用。
一、正确理解国家审计的建设性作用
（一）国家审计的建设性作用最根本的要求就是为民主法治建设服务，促进政府管理机制的完善。国家审计就是要积极主动地适应我国社会主义民主法治进程的客观需要，恪尽职守地履行法定的审计监督职责，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的功能。用卓有成效的审计成果展示审计推动我国民主法治建设的重要作用。国家审计机关的重要职责是通过对政策执行情况的独立反映和完善政策的审计建议，及时反馈经济信息，为政府宏观调控服务。
（二）国家审计的建设性作用是国家审计的基本出发点和归宿。国家审计的监督不是为监督而监督，监督的目的是促进，是推动，是服务。审计查处和揭露问题，绝不是为了揭露而揭露，处理处罚不是审计的最终目的。审计的最重要、最根本的作用就是它的建设性作用，要将事前、事中、事后监督相结合，使被审计单位的经济活动自始至终都置于审计监督控制之下，从而提高管理水平和经济效益。国家审计应当前瞻性地对社会经济趋势及可能存在的重大问题提前作出预判和预警，应当围绕国民经济的热点、难点和重点问题有针对性地提出审计建议，促使被审计单位对审计查处的问题进行整改，建立长效机制，进而改进管理。
（三）国家审计作为国家政治制度的组成部分，必须发挥建设性作用。国家审计只有发挥建设性作用，才有存在的必要。现代国家审计的迅速发展，正是国家审计建设性作用有效发挥的必然结果，也是国家审计不可或缺、不可替代的证明。国家审计的项目计划和发展规划，必须与国家发展的时代需要相吻合，必须体现国家的民族特征和时代特点；同时，国家审计的项目审计结果和整体审计成果必须符合国家发展的现实需要，国家审计的预防性建议也必须基于现实需要提出。
二、如何有效发挥国家审计的建设性作用
近年来，审计在促进整顿和规范市场经济秩序、完善法规、防范和化解风险等方面发挥了重要的作用，这些都是审计发挥建设性作用的具体体现。当前，审计面临着新形势和新要求，笔者通过近几年的审计实务工作调查发现：为更好地发挥审计的建设性作用，审计应围绕国家宏观调控政策，在以下几个方面深入开展工作。
（一）紧紧围绕国家宏观政策落实情况开展审计。近几年，一些地方政府超越地方财政自身还贷能力，通过融资平台向银行申请巨额贷款搞基础设施建设，导致财政赤字向银行转移，审计紧紧围绕积极财政政策和货币政策，揭示了财政风险向金融风险转移的问题。再者，一些地方政府未经国家有关部门批准，违背节能减排政策，滥占耕地、盲目投资。甚至有些商业银行为扩大市场份额、增加利润，为一些污染环境、国家禁止或限制发展的建设项目违规发放贷款。审计围绕国家产业政策，揭示银行违规向国家禁止或限制发展的产业投放贷款的问题，通过查处此类影响宏观调控的典型问题，有效促进了国家宏观调控政策的贯彻落实。目前正在进行的灾区抗震救灾资金物资跟踪审计、高速铁路等国家重点建设项目审计等，都是围绕国家政策的执行情况及效果而开展的。因此，国家审计应重点关注国家相关政策的执行情况，及时发现现行政策不适应新时期发展要求的重大问题，以及执行中的难点问题，并向国务院及相关部门提出审计建议。
（二）进一步提高审计的宏观性。发挥审计的建设性作用，应转变观念，不仅要查处问题，更要注重分析产生问题的深层次原因，提出改善管理的有价值的建议，力求把各种风险消灭在萌芽状态。
当前审计工作往往局限于财务收支审计，将审计目标定位于检查被审计单位财务收支的真实性和合规性，审计的功能并未得到充分的体现。发挥审计的建设性作用，就是要通过审计，揭露经济领域存在的突出问题和风险，分析典型性、倾向性、普遍性问题产生的原因，促进被审计单位加强内部管理，提高资产质量和效益，防范和化解风险。从宏观上撰写综合性的、具有决策价值的调查报告，为国家宏观决策部门制定政策提供信息，将审计信息以各种形式提供给党和国家领导机关、司法监察机关以及政府各部门，达到惩治犯罪，预防腐败，推进法制的健全和完善等效果。并通过实行审计公告制度，通报审计结果，接受公众监督，体现审计的公开、公平和公正，进而推动审计整改措施落到实处。
在审计中重视建设性，就是将审计目标定位于给被审计单位提出合理化建议，或者分析国家宏观政策、法律、法规在执行中存在的某些问题，在关注微观利益的同时关注宏观利益，从体制、机制上查找原因，有针对性地提出意见和建议，为可持续发展服务。
（三）加强对监管机构的审计监督。要加强审计监督，就必须首先加强对监管机构的审计监督，促进监管机构有效地行使权力，保证国家经济安全。当前，审计应对监管部门监管效率和效果进行审计监督，检查其是否履行了自身的监管职能，履行职能是否遵守有关法律法规，其最终效果如何等。通过揭示政策上、制度上、监管上存在的缺陷和问题，促进深化经济体制改革，促进经济监管部门职能履行到位，发挥审计对监管部门的再监督作用。
（四）加大对被审计单位内控制度的审计力度。近年来，审计发现一些被审计单位重经营轻管理，内部控制让位于业务发展需要，盲目扩张，导致违法违纪案件频发，资产质量和效益不断下降。因此，国家审计应将被审计单位内控制度单独作为一项重要内容进行审计，着重检查内控制度是否健全，控制系统是否有效，有无薄弱环节或明显存在漏洞，重点关注由于管理制度不健全、不完善从而影响效益以及可持续发展的重大问题，有针对性地提出整改建议，帮助其完善管理制度，为可持续发展服务。通过对内控制度的检查，从体制上、制度上发现和揭露管理中存在的漏洞和问题，提出改进管理的具体建议，切实发挥审计作为“免疫系统”防患于未然的作用，促进经济社会又好又快发展。（刘永全 关雪峰）
一、正确理解国家审计的建设性作用
（一）国家审计的建设性作用最根本的要求就是为民主法治建设服务，促进政府管理机制的完善。国家审计就是要积极主动地适应我国社会主义民主法治进程的客观需要，恪尽职守地履行法定的审计监督职责，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”的功能。用卓有成效的审计成果展示审计推动我国民主法治建设的重要作用。国家审计机关的重要职责是通过对政策执行情况的独立反映和完善政策的审计建议，及时反馈经济信息，为政府宏观调控服务。
（二）国家审计的建设性作用是国家审计的基本出发点和归宿。国家审计的监督不是为监督而监督，监督的目的是促进，是推动，是服务。审计查处和揭露问题，绝不是为了揭露而揭露，处理处罚不是审计的最终目的。审计的最重要、最根本的作用就是它的建设性作用，要将事前、事中、事后监督相结合，使被审计单位的经济活动自始至终都置于审计监督控制之下，从而提高管理水平和经济效益。国家审计应当前瞻性地对社会经济趋势及可能存在的重大问题提前作出预判和预警，应当围绕国民经济的热点、难点和重点问题有针对性地提出审计建议，促使被审计单位对审计查处的问题进行整改，建立长效机制，进而改进管理。
（三）国家审计作为国家政治制度的组成部分，必须发挥建设性作用。国家审计只有发挥建设性作用，才有存在的必要。现代国家审计的迅速发展，正是国家审计建设性作用有效发挥的必然结果，也是国家审计不可或缺、不可替代的证明。国家审计的项目计划和发展规划，必须与国家发展的时代需要相吻合，必须体现国家的民族特征和时代特点；同时，国家审计的项目审计结果和整体审计成果必须符合国家发展的现实需要，国家审计的预防性建议也必须基于现实需要提出。
二、如何有效发挥国家审计的建设性作用
近年来，审计在促进整顿和规范市场经济秩序、完善法规、防范和化解风险等方面发挥了重要的作用，这些都是审计发挥建设性作用的具体体现。当前，审计面临着新形势和新要求，笔者通过近几年的审计实务工作调查发现：为更好地发挥审计的建设性作用，审计应围绕国家宏观调控政策，在以下几个方面深入开展工作。
（一）紧紧围绕国家宏观政策落实情况开展审计。近几年，一些地方政府超越地方财政自身还贷能力，通过融资平台向银行申请巨额贷款搞基础设施建设，导致财政赤字向银行转移，审计紧紧围绕积极财政政策和货币政策，揭示了财政风险向金融风险转移的问题。再者，一些地方政府未经国家有关部门批准，违背节能减排政策，滥占耕地、盲目投资。甚至有些商业银行为扩大市场份额、增加利润，为一些污染环境、国家禁止或限制发展的建设项目违规发放贷款。审计围绕国家产业政策，揭示银行违规向国家禁止或限制发展的产业投放贷款的问题，通过查处此类影响宏观调控的典型问题，有效促进了国家宏观调控政策的贯彻落实。目前正在进行的灾区抗震救灾资金物资跟踪审计、高速铁路等国家重点建设项目审计等，都是围绕国家政策的执行情况及效果而开展的。因此，国家审计应重点关注国家相关政策的执行情况，及时发现现行政策不适应新时期发展要求的重大问题，以及执行中的难点问题，并向国务院及相关部门提出审计建议。
（二）进一步提高审计的宏观性。发挥审计的建设性作用，应转变观念，不仅要查处问题，更要注重分析产生问题的深层次原因，提出改善管理的有价值的建议，力求把各种风险消灭在萌芽状态。
当前审计工作往往局限于财务收支审计，将审计目标定位于检查被审计单位财务收支的真实性和合规性，审计的功能并未得到充分的体现。发挥审计的建设性作用，就是要通过审计，揭露经济领域存在的突出问题和风险，分析典型性、倾向性、普遍性问题产生的原因，促进被审计单位加强内部管理，提高资产质量和效益，防范和化解风险。从宏观上撰写综合性的、具有决策价值的调查报告，为国家宏观决策部门制定政策提供信息，将审计信息以各种形式提供给党和国家领导机关、司法监察机关以及政府各部门，达到惩治犯罪，预防腐败，推进法制的健全和完善等效果。并通过实行审计公告制度，通报审计结果，接受公众监督，体现审计的公开、公平和公正，进而推动审计整改措施落到实处。
在审计中重视建设性，就是将审计目标定位于给被审计单位提出合理化建议，或者分析国家宏观政策、法律、法规在执行中存在的某些问题，在关注微观利益的同时关注宏观利益，从体制、机制上查找原因，有针对性地提出意见和建议，为可持续发展服务。
（三）加强对监管机构的审计监督。要加强审计监督，就必须首先加强对监管机构的审计监督，促进监管机构有效地行使权力，保证国家经济安全。当前，审计应对监管部门监管效率和效果进行审计监督，检查其是否履行了自身的监管职能，履行职能是否遵守有关法律法规，其最终效果如何等。通过揭示政策上、制度上、监管上存在的缺陷和问题，促进深化经济体制改革，促进经济监管部门职能履行到位，发挥审计对监管部门的再监督作用。
（四）加大对被审计单位内控制度的审计力度。近年来，审计发现一些被审计单位重经营轻管理，内部控制让位于业务发展需要，盲目扩张，导致违法违纪案件频发，资产质量和效益不断下降。因此，国家审计应将被审计单位内控制度单独作为一项重要内容进行审计，着重检查内控制度是否健全，控制系统是否有效，有无薄弱环节或明显存在漏洞，重点关注由于管理制度不健全、不完善从而影响效益以及可持续发展的重大问题，有针对性地提出整改建议，帮助其完善管理制度，为可持续发展服务。通过对内控制度的检查，从体制上、制度上发现和揭露管理中存在的漏洞和问题，提出改进管理的具体建议，切实发挥审计作为“免疫系统”防患于未然的作用，促进经济社会又好又快发展。（刘永全 关雪峰）
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