发挥审计在国家治理中对权力监督的作用 促进部长经济责任审计工作深入发展
张东华(审计署贸易审计局)
【发布时间:2011年06月29日】
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    在审计署2011年司局级干部经济责任审计专题研究班上,刘家义审计长提出,国家审计是国家治理行为,依法以权力制约权力。刘家义审计长论述,深刻揭示了国家审计在国家治理中的地位和作用,对于推进经济责任审计工作具有十分重要的意义。本人在总结近几年所在派出局部长经济责任审计做法和体会的基础上,结合实际,就发挥审计在国家治理中的权力监督作用,推动部长经济责任审计深入发展等方面,谈几点粗浅认识和看法。
    一、牢固树立大局意识和政治意识,增强经济责任审计工作的使命感和责任感
    《规定》的颁布施行,对于新形势下,加强和改进经济责任审计工作提出明确的要求,对规范经济责任审计行为作出了具体规定,是贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神的重要举措,体现了党中央、国务院对经济责任审计工作的高度重视和支持。要从贯彻落实科学发展观、推动经济社会科学发展和促进党风廉政建设的高度,充分认识加强经济责任审计的重要性和紧迫性,树立大局和政治意识,自觉增强使命感和责任感。按照“全面推进、突出重点、健全制度、规范管理、提高质量、深化发展”的思路,要紧密结合派出局实际,解放思想、勇于探索、善于创新、采取有效措施,切实抓好贯彻落实,推动部长经济责任审计不断发展。
    二、明确审计在国家治理中地位,充分发挥审计对权力制约监督的作用
    今年5月,刘家义审计长在审计署司局级干部经济责任审计专题研究班上作了重要讲话,指出审计的本质保证国家社会经济健康运行的免疫系统,国家审计是国家治理行为,是依法以权力制约权力。刘家义审计长论述,深刻揭示了国家审计产生的基础和本质,对于推进经济责任审计工作具有十分重要的意义。党的十七大报告指出,完善制约和监督机制,保证人民赋予的权利始终用来为人民谋取利益。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又协调的权力结构和运行机制。开展部长经济责任审计,既是完善国家民主政治制度,实现对权力的有效监督和制约,保证权力正常运行的需要,也是发挥审计在国家治理中作用的必然要求。
    以领导决策权和管理权为重点,加强对权力运行的监督。从可行性研究到决策的确立、决策实施和决策执行的效果等环节入手,对中央部门重大经济决策进行跟踪审计调查和查证决策的合法性、民主性及科学性,依据审计结果,对中央部门领导人员的经济决策权、经济管理权和经济政策执行监督权作出客观公证、实事求是的审计评价,针对审计发现的问题和潜在的隐患,提出审计建议,促进中央部门领导人员规范运用决策权和管理权,完善决策管理和监督机制制度,发挥经济责任审计对部门权力制约和监督的作用。
    结合部长经济责任审计,专题研究部门权力过于集中,得不到有效监督制约的问题,促进完善有关制度。检查部委贯彻落实国务院关于下放和取消行政审批权部署的有关情况。摸清部长在下放和取消行政审批权、加强部门权力监督方面所作的主要工作,结合近年来部门领域出现的违法违规问题,分析行政审批权运转中的高风险领域,评价部长在此方面工作的主要情况。重点关注是否存在“部门权力过于集中,又得不到有效监督制约”的问题。并分析产生问题的原因,提出审计建议,促进建立健全有关制度。
    加强对权钱交易等容易滋生不正之风和腐败问题的领域的审计力度,促进规范权力运行。如加强对基本建设项目、政府采购、对外投资、出租和出借国有资产、转让等处置国有资产等权力执行程序和结果检查,严肃查处严重违法违纪问题,揭露权力运行中的机制性、体制性及制度性等方面存在缺陷,发挥审计的威慑作用。
    同时,结合审计中发现的严重违法违纪案件和问题,如挪用公款、以单位名义私分国有资产、领导人员在经济实体和社会团体兼职取酬、部门于经济实体在人财物上未脱钩为小团体谋取利益、用公款为职工购买商业保险等移送纪检监察及司法机关的案件,从权力设置过于集中,缺乏相互制衡和牵制,权力运行不公开、不透明、不公正等方面,深入分析原因,提出审计建议,促进规范权力运行,推进国家治理,促进依法行政,依法理财,从源头上预防和惩治腐败。
    三、经济责任审计与绩效审计相结合,提高审计层次和质量
    在经济责任审计中,对履职情况审计的是重点内容,主要检查部长任职期间党中央和国务院部署的重大经济方针政策在该部的贯彻落实情况,党中央和国务院领导有关部经济职责的重要批示和交办事项的办理情况,以及在贯彻落实过程中有关经济工作目标、工作任务以及核心业务的完成情况、取得的成效经验以及目前存在的问题。检查履职情况是部长经济责任审计特点,也是审计的难点。主要原因是在年度部门预算执行审计中,重视预算资金检查,而对部门职能、管理和决策执行情况等业务方面了解较少,预算执行审计与部门绩效审计衔接不够。因此,在部长经济责任审计时,匆忙应对,工作往往陷入被动。加强对与领导履行经济责任有关管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况等的审计评价,就要将经济责任审计与绩效审计结合起来,进一步深化部长经济责任审计,促进提高审计质量。
    四、提高审计报告质量,增强审计成果的意识
    部长经济责任审计报告,是对部长任期履行经济责任的全面反映和总体评价。坚持审计什么,评价什么,采用白描的写法。要调整审计报告,将任职期间的主要工作业绩单独列为报告的一部分。提高审计报告层次和分析力度,为宏观决策和管理提供依据,促进部门事业科学发展,从更高层面发挥审计的建设性作用。要更加注重从机制体制制度层面深入分析问题,从促进部长依法全面履职,推进体制改革,完善政策和制度,规范部门预算管理等方面,充分挖掘和提炼审计信息,提升审计成果的利用层次和水平。    
    五、准确划分责任,评价客观公正
    审计中,广泛听取被审计单位部领导班子成员和司局长的意见,认真阅读分析述职报告。审计评价既要反映部长任职期间取得的相关业绩,又要反映其在履行经济责任过程中存在的主要问题,并要全面、历史、客观地进行分析,准确界定其应承担的直接责任、主管责任、领导责任,紧紧围绕“守法、守规、守纪、尽责”的要求,准确地把握履行经济责任的情况,恰当地作出结论。根据部门实际情况,确定量化评价经济指标,坚持定性评价与定量评价相结合。要对部门内部管制度健全性和有效性进行评价。要在法定的职责范围内,审计评价结论要有审计证据支撑,坚持审计什么评价什么,严禁超越审计机关的职责和权限进行评价。
    六、加强培训学习、提高审计人员综合素质
    经济责任审计涉及知识面广,审计方式与传统审计相比更加复杂,要求审计人员具有较高的综合素质,除了具备查账能力外,还要熟悉宏观经济管理知识、政策法规等,以及较强的综合分析能力,跨行业、跨专业的情况比较普遍。因此,要加强培训和学习,本着缺什么补什么原则,及时补充实用的知识。以“实、高、新、严、细”为标准,努力建设一支政治过硬、业务精湛、作风优良、攻坚克难、廉洁奉献的高素质的经济责任审计队伍,促进提高审计质量,有效地规避审计。
    七、探索新的审计组织方式和方法,提高审计工作效率
    改进经济责任计划管理。按照被审计领导干部工作的性质,经济责任的复杂程度等因素,对审计对象进行分类管理,科学拟定经济责任中长期计划和年度计划。凡是列入计划的项目,要提前分阶段做好准备工作,避免任务来时,应接不暇,盲目上阵,做到有备无患。
    审计组织上,根据部长分管业务和单位,确定审计范围和重点,要延伸检查有关所属单位,涉及京外审计事项,及时安排所在地区的审计机关协助进行检查核实。在审计有关业务司的统一组织协调下,派出局之间、派出局与特派办之间、派出局与地方审计机关之间,要加强协同配合,形成有效的合力。同时,要大力整合人力资源,根据工作需要,经署有关司局批准,可抽调一部分综合素质较高的同志,充实到经济责任审计组,保证审计力量。在审计署统一安排下,派出局可根据经济责任的需要,委托社会审计参加经济责任工作。也可以聘请有关专家参与经济责任审计的某些重要事项。要积极争取部门内部审计的支持和配合。要避免自我封闭,积极探索以开放的方式,开展经济责任审计。
    审计方法上,积极推广计算机辅助审计,完善被审计单位数据库,适应经济责任审计的需要,及时补充和更新部门业务管理等资料和数据。加强联网审计工作。开发部长经济责任审计评价指标分析模块等,促进提高审计工作效率。
    加强经济责任审计规范化建设。在总结部长经济责任审计实践经验的基础上,按照《规定》的要求,制定指导部长经济责任审计实践、可操作性强的审计指南。
    八、增强防范审计风险的责任意识
    充分考虑经济责任审计环境,根据审计机关的法定权限,充分履行审计监督职责。经济责任审计具有局限性,由于受到审计权限和手段的限制,特别是在领导人员廉政等方面获得书面材料、记录有限,审计人员于被审计领导人员信息不对称。鉴于此,要积极走访有关部门,扩大信息来源,同时,要合理确定审计范围,坚持审计什么,评价什么。为了划清责任和被审计对象的责任,应根据经济责任审计的特点,制定可操作的经济责任审计承诺书,细化承诺的内容,明确程序,形成规范的制度,有效规避审计的风险。(张东华)
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