浅谈加拿大环境审计的特点以及对我国审计的启示
郭振林(审计署驻长春特派办)
【发布时间:2011年06月27日】
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    2010年11月,笔者有幸参加了审计署组织的2010年赴加拿大资源环境审计培训班,受益颇多。加拿大环境审计以绩效审计为主,审计涉及范围较广,在环境管理体系中发挥了重要的作用,也为我国进一步深化环境审计提供了有意义的参考和借鉴。
    一、加拿大环境审计简介
    加拿大是国际环境审计委员会的前任主席国,环境审计工作开展得较早,多年来已形成了较为系统完善的环境审计制度,是环境监管体系的重要组成。1992年,经参议院环境与可持续发展常设委员会提出议案,加拿大议会在审计署设立了环境与可持续发展专员职位,专门负责联邦的环境审计工作,并代表审计长向议会提交报告,对联邦政府在保护环境和促进可持续发展方面所做工作作出客观的、独立的分析和建议。加拿大环境审计主要关注政府是否达到最初设定的环境目标,是否确立了良好的环境管理体制,是否建立了有效的内部审计制度。环境审计报告完成后,议会在公布报告当天召开记者招待会对外发布。因此,尽管审计报告在法律上对政府不具有约束力,但通过媒体舆论等监督作用确保了审计报告建议的落实。
    二、加拿大的环境审计特点
    加拿大环境审计之所以能够在环境保护和监督工作中发挥重要作用,并取得了显著成效,除与加拿大联邦制的政治体制和市场经济体制密切相关之外,还与加拿大完善的法律制度、国家审计与内部审计和社会审计相互支持配合以及广泛的公众参与有着密切的关系。
    (一)完善的法律制度是依法开展环境审计的根本保障。
    一是《加拿大审计长法》规定了专员任命条件和职责,并要求政府部门制定定期更新可持续发展规划,为环境审计工作提供了充分法律依据。二是在加拿大,保护环境主要有两个机制,一个是全面禁止抛泄污染物的措施,另一个是对可能影响环境保护的活动实行和颁发许可或证书制度。公司的董事和管理人员有责任确保公司遵守保护环境法律的实施,促进环境审计的开展。三是加拿大环境保护法律对企业的环保责任规定非常明确,违法处罚力度较大。对污染企业,不但在经济上重罚,还要追究污染企业主要负责人的法律责任。严厉的法制环境对企业形成强有力的外部约束,推动企业开展环境审计至关重要,环境审计已成为企业减少环境风险的重要途径。
    (二)“三位一体”的审计主体在环境审计中发挥了重要作用。
    加拿大环境审计工作除国家审计机构之外,政府各部门内部审计机构和社会审计组织开展了大量环境审计工作,形成了国家审计、内部审计和社会审计相互支持配合的“三位一体”的环境审计主体,在环境审计中发挥了重要作用。
    加拿大政府各部门一般都设立了内部审计机构,为加强部门内部控制和风险管理提供建议,同时协助国家审计机关开展工作。内部审计主要采用风险审计方法,通过对部门风险控制和管理过程进行独立分析和评价,形成审计报告并提出改进建议。社会审计是由注册环境审计师接受企业或政府部门委托开展的第三方审计,审计内容包括环境审计、环境管理系统认证、废弃物审计等方面。加拿大政府部门专项审计一般通过招标方式交由社会审计实施。
    (三)广泛的公众参与成为环境审计工作的社会动力。
    广泛的公众参与是加拿大环境和资源管理决策方面的重要特点,不管是在政策制定还是在执行阶段,公众参与都发挥了重要作用。公众的广泛参与一方面基于法律要求,在环境保护法等法律中对公众参与都有明确规定,有效保障了公众的环境权利得到落实。另一方面基于公众具有较强的环保意识。此外,信息公开制度也为公众参与提供了基础。加拿大是较早建立信息公开制度的国家之一,保障公众知情权,已成为加拿大人核心价值观念的重要内容。由于信息公开透明,审计报告、建议以及政府部门的答复情况都在网络等媒体公布,这在客观上扩大了“知情人”的社会范围,社会舆论加强了对权力的监督和制约,成为推动环境审计取得实效的重要力量。
    三、对我国环境审计的启示
    加拿大的环境审计特点及其取得的成效,对我国进一步深入开展环境审计工作,贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策,建设资源节约型和环境友好型社会具有积极的借鉴意义。
    (一)尽快修订环境审计相关立法,完善环境审计相关实施细则和评价标准。
    目前,我国关于环境审计的规定主要是以政策的形式出现,在法律层面上基本空白。近二十年来,我国虽然颁布了《环境保护法》、《森林法》、《渔业法》、《水法》、《矿产资源法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等一系列环境保护方面的法律法规,但缺乏具体明确认可或规范环境审计工作的法规。已颁布的《审计法》、《审计法实施条例》等法规中,也没有环境审计的内容和具体实施办法,使环境审计实施缺少法律支撑,从而使环境审计的权威性在一定程度上受到质疑。因此,我国应该尽快在现有审计法律制度的基础上对环境审计补充立法,使审计组织在环境监督、管理方面有特定的审计权限,充分发挥审计的作用。另一方面,要制定具有可操作性的环境审计工作细则,使环境审计范围、内容、程序和方法等走向制度化,使环境审计的实务操作规范化,从而提高环境审计工作质量。此外,我国也应在《证券法》、《公司法》中增加环境审计内容,如规定对上市公司项目审批及年审,须经过相关部门专项环境审计,出具有环境信息披露内容的审计报告等,从而使环境审计能在企业经营活动中依法得到具体落实。
    (二)积极拓展审计主体,大力引导内部审计和社会审计参与环境审计。
    我国环境审计主体是典型的政府主导型,内部审计部门和社会审计组织参与程度较低。由于国家审计机关力量有限,到使事前监督薄弱,难以拓展环境审计范围,减弱了环境保护工作力度。而社会审计机构具有独立、客观、公正、专业性的特点没有得到充分发挥。因此,我国应积极拓展环境审计主体的范围,创造有利条件,大力引导内部审计机构和社会审计组织加入到环境审计。通过内部审计机构及社会审计组织对企业环境保护活动的合法性和经济性以及对环境资源的质量影响程度进行审计,可以对企业履行环境责任情况作出客观真实的评价。同时,随着企业的环境风险不断增强,为了规避环境风险,企业也会把注意力转向内部环境审计。通过内部环境审计和社会审计,可以将政府的宏观管理同企业环境治理紧密结合,由被动管理变为主动管理,有效预防企业违反相关法律对环境造成危害,或尽可能将环境危害降到最低限度。
    (三)增强公民环保意识,积极发挥公众参与环境保护和监督作用。
    广泛的公众参与是推动环境可持续发展的重要基础。通过及早让公众介入政策制定过程的做法,对政府部门而言,一方面起到了前期宣传的作用,便于获得公众对决策的广泛支持,也有利于及早解决争议,减少冲突,有助于政策的实施。另一方面,公众的反馈意见也将进一步完善决策,使决策更加符合实际,对项目实施效果具有很好的作用。因此,我国应进一步加大环保信息公开力度,加强环保宣传,扩大宣传渠道,将环境信息通过电视、报纸、广播、网络等媒体向公众公开,在满足公众知情权的同时也对环境违法者施加压力。同时,应建立环境污染问题的投诉处理制度,发挥公众的监督作用,使这种自下而上的力量成为环保工作可持续发展的动力。(郭振林)
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
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