浅谈审计揭示系统性金融风险的目标与重点
张平（审计署驻重庆特派办）
金融风险的特性一旦超出了单纯的银行、证券、保险、信托等单一领域内在风险所具有的特点，就形成了系统性金融风险。系统性金融风险具有如下特点：一是系统性，不是局限在单个行业，而是以资金交易为纽带将单个行业的风险渗透到金融市场的各个子市场；二是复杂性，具有不容易掌握与控制的特征，呈现出历史因素与现实因素、存量风险和增量风险交织的特点；三是危害性，在外部条件和内部结构无法调节的情况下，使个别金融机构的风险问题演变成金融体系的危机，影响国家经济安全乃至全球经济稳定。系统性金融风险表现为复杂的机构、产品、服务内生的风险及其活动所导致的风险迭加，其过程是某个领域的风险以金融产品或服务为载体，以资金交易为纽带，传导到整个金融领域及其参与者的过程。揭示系统性金融风险及其传递，是审计适应经济形势发展变化，发挥“免疫系统”功能的客观需要。
一、审计揭示系统性金融风险传递的目标
审计揭示系统性金融风险的传递，应设定四大目标。
一是发出风险预警信号。系统性金融风险的积累爆发可能影响金融稳定乃至国家安全。国家审计要发挥保障社会经济健康运行的“免疫系统”功能，要促进国民经济健康发展，应当评估系统性金融风险对金融稳定和国家安全的影响，在审计监督中，一旦发现可能引发系统性金融风险的情况，应当予以揭示，及时发出预警信号。
二是打击违法犯罪活动。查处重大违法犯罪案件，打击违法犯罪活动，是国家审计当前一项重要任务。当前，金融违法犯罪呈现频发化、专业化、智能化、隐秘化的特征，有的犯罪活动利用系统性金融风险及其传递的特点，甚至披上了合法化的外衣。因此，国家审计在揭示系统性金融风险及其传递的过程中，对于违法犯罪活动应予以打击。
三是促进金融机构加强内部控制。国家审计要发挥其建设性作用，查找、发现内部控制和业务管理中的不足，提出合理化建议，推动金融机构堵塞漏洞，加强内部控制和管理，弥补系统性金融风险的形成、传递和扩散的内在制度性缺陷。
四是改善金融监管协调，健全审慎管理框架。系统性金融风险的产生和传递与监管体制不顺、机制不健全、制度不完善有关。国家审计应当通过揭示系统性金融风险及其传递，发现监管体制不顺、机制不健全、制度不完善等外部监管体制、机制和制度性缺陷，促进金融监管协调的改善，促进宏观和微观审慎管理框架的健全。
二、审计揭示系统性金融风险传递应关注的重点
系统性金融风险传递与金融市场主体的活动紧密关联，而金融机构的活动则是以其提供的金融产品和服务为载体，以资金交易为纽带。国家审计应当分析金融市场与金融主体的关系，确定领域金融风险传递可能存在的环节和范围；确定导致领域金融风险传递的交叉性金融产品和业务，分析其传导机制与风险；持续关注开放经济条件下外部环境的影响及其风险；重视认识制度约束下的国内创新及其风险。
（一）关注金融市场与市场主体的关系及其风险。
1．金融机构参与金融市场活动情况。一个金融机构可以同时在多个市场从事融资、投资等活动，市场上的风险也就容易相互传递。一个金融机构出现流动性紧张会将风险传递到其所参与市场，形成该市场内的系统性风险；在市场内存在多种性质参与机构的情况下，个别参与者的风险很容易传递给其他参与者，进而将风险传递到其他市场。分析机构与市场的关系，确定金融机构参与的市场以及该市场内的其他金融机构，有利于发现系统性金融风险及其传递。国家审计应当重点分析机构与市场的关系，关注被审计单位的性质；关注被审计单位从事投、融资及参与的市场，是国内市场还是国外市场，是货币市场还是资本市场，是银行领域还是保险领域、证券领域或实体经济，关注这些市场的其他参与者，是同一类型的参与者还是不同类型的参与者，是国民参与者还是国民与非国民参与者并存，参与者之间的关系如何，是合作或者竞争关系抑或二者兼具，等等。通过分析，勾勒出被审计单位的外部关系的概况，比照法律法规的禁止性或强制性规定，从而确定并发现系统性金融风险及其传递。
2．金融机构与客户主体活动情况。当前，我国金融机构的机制、产品、倾向雷同，同类金融机构对同一类型客户的争夺相当激烈，相同类型的多个金融机构同时为客户提供同一类型服务的情况比较普遍。同时，其他类型的金融机构也可能同时为该客户提供其他类型的服务。而不同类型的金融机构提供的不同类型的服务又可能是相互依存的。客户可能会利用信息不对称和沟通协调机制不畅通的漏洞，进行违法违规活动或者进行法律法规尚未涉及的创新活动，导致金融风险在不同系统、行业、市场之间转移；而出于规避监管和自身目标考虑，多个金融机构通过一项业务活动为多个客户服务，也导致金融风险在不同金融系统、行业、市场之间转移。国家审计通过分析机构与客户的关系，关注相互竞争、相互依存的金融机构为同一客户提供金融服务的情况，是发现系统性金融风险及其传递的重要方法。
3．金融机构综合经营情况。金融机构同时参与银行、证券、保险、信托业中的两个以上领域的经营，一般被称为混业经营或综合经营。与单一的金融机构相比，金融控股公司跨领域风险的产生和传递可能性更大，某个领域的经营失败可能连累其他领域经营的稳健性，其内部各子机构之间的关联交易也会引起风险在集团内部的传递。当前，我国金融机构综合经营突出表现在（准）金融控股公司上，而金融控股公司的监管在法律和实践中没有明确界定。跨领域交易载体打通资本、货币、保险、信托市场从而导致风险的扩散和叠加，使得金融控股公司成为跨市场金融风险最主要的载体。因此，国家审计应当重点分析金融机构特别是金融控股公司的综合经营情况，关注母子公司、不同业务类型的风险隔离状况，识别、揭示跨领域的金融风险及其传递方式。
（二）关注交叉性金融业务及其风险。
金融机构在突破分业经营模式中，通过推出的金融交易载体，跨越货币、资本、保险等市场而产生的交叉性风险，是系统性金融风险传递的重要方式。这些金融交易载体就是交叉性业务品种，包括金融衍生产品、理财产品、资产证券化业务等。金融领域内的不同行业和不同市场，存在诸如“银信”、“银证”、“银信证”等多种交叉性业务品种，这些交易载体使得风险在银行业、证券业、保险业、信托业等系统之间传递。随着金融创新升级，新的交叉性业务品种也必将越来越丰富。一旦这些交易载体的交叉风险点控制不力，风险则在银行、证券、保险、信托之间传递。因此，国家审计应当重点分析交叉性业务品种，细化交易载体和交叉风险点，锁定重点，揭示系统性金融风险通过交叉性业务品种传递的方式。
（三）关注跨境资本异常流动及其风险。
跨境资本的异常流动是开放经济下资本逐利的一种表现，也是风险跨越国别传递的一个途径。在金融一体化、金融自由化的情况下，中国将长期面临巨大的国际资本流动，而其中相当一部分将是出于套利等经济、政治目的的资本异动。这将潜在地扭曲金融资源的配置，可能会对我国的经济金融产生巨大冲击，甚至影响国家安全。为保障在开放经济形势下，从不断增加的资本流动中获益，避免遭受跨境资金异动的危害，国家审计应当在较长时期内把跨境资本异动作为审计重点之一，关注结售汇业务、“地下”钱庄等，根据不同时期不同特点，识别、揭示、防范风险跨越国别传递。
（四）关注政府融资平台“非理性”融资及其风险。
地方政府融资平台是20世纪末以来地方政府应对财力困境的最为重要的创新之举，而其“非理性”融资则是地方政府“摆脱”受制中央政府局面的最为平和、精妙的一步。其精妙之处在于通过融资平台与金融机构“你情我愿”的合意方式形成了融资平台与金融机构“相互依存、荣损与共”格局，从而通过影响金融机构特别是中央政府控制的国有金融机构影响中央政府，实现了地方政府与中央政府的关系新变革。地方政府融资平台“非理性”的融资与财政、信贷、土地、房价、民生、环境等息息相关，成为影响财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、环境安全等最为重要的因素之一。当前，中央政府已经意识到融资平台“非理性”融资的风险，并出台一些措施，但“非理性”融资产生的体制性原因及融资平台与金融机构的“相互依存、荣损与共”格局的形成将消弱措施的效力，融资平台突破中央政策的努力将不会停止，“创新”之举将不断出现涌现。为保障国家经济社会的健康发展，国家审计应当持续关注融资平台的非理性融资，关注融资平台相关措施的落实情况，关注融资平台融资的新方式和层出不穷的“创新”手法，揭示融资平台融资所引发的风险跨领域的转移。（张平）
一、审计揭示系统性金融风险传递的目标
审计揭示系统性金融风险的传递，应设定四大目标。
一是发出风险预警信号。系统性金融风险的积累爆发可能影响金融稳定乃至国家安全。国家审计要发挥保障社会经济健康运行的“免疫系统”功能，要促进国民经济健康发展，应当评估系统性金融风险对金融稳定和国家安全的影响，在审计监督中，一旦发现可能引发系统性金融风险的情况，应当予以揭示，及时发出预警信号。
二是打击违法犯罪活动。查处重大违法犯罪案件，打击违法犯罪活动，是国家审计当前一项重要任务。当前，金融违法犯罪呈现频发化、专业化、智能化、隐秘化的特征，有的犯罪活动利用系统性金融风险及其传递的特点，甚至披上了合法化的外衣。因此，国家审计在揭示系统性金融风险及其传递的过程中，对于违法犯罪活动应予以打击。
三是促进金融机构加强内部控制。国家审计要发挥其建设性作用，查找、发现内部控制和业务管理中的不足，提出合理化建议，推动金融机构堵塞漏洞，加强内部控制和管理，弥补系统性金融风险的形成、传递和扩散的内在制度性缺陷。
四是改善金融监管协调，健全审慎管理框架。系统性金融风险的产生和传递与监管体制不顺、机制不健全、制度不完善有关。国家审计应当通过揭示系统性金融风险及其传递，发现监管体制不顺、机制不健全、制度不完善等外部监管体制、机制和制度性缺陷，促进金融监管协调的改善，促进宏观和微观审慎管理框架的健全。
二、审计揭示系统性金融风险传递应关注的重点
系统性金融风险传递与金融市场主体的活动紧密关联，而金融机构的活动则是以其提供的金融产品和服务为载体，以资金交易为纽带。国家审计应当分析金融市场与金融主体的关系，确定领域金融风险传递可能存在的环节和范围；确定导致领域金融风险传递的交叉性金融产品和业务，分析其传导机制与风险；持续关注开放经济条件下外部环境的影响及其风险；重视认识制度约束下的国内创新及其风险。
（一）关注金融市场与市场主体的关系及其风险。
1．金融机构参与金融市场活动情况。一个金融机构可以同时在多个市场从事融资、投资等活动，市场上的风险也就容易相互传递。一个金融机构出现流动性紧张会将风险传递到其所参与市场，形成该市场内的系统性风险；在市场内存在多种性质参与机构的情况下，个别参与者的风险很容易传递给其他参与者，进而将风险传递到其他市场。分析机构与市场的关系，确定金融机构参与的市场以及该市场内的其他金融机构，有利于发现系统性金融风险及其传递。国家审计应当重点分析机构与市场的关系，关注被审计单位的性质；关注被审计单位从事投、融资及参与的市场，是国内市场还是国外市场，是货币市场还是资本市场，是银行领域还是保险领域、证券领域或实体经济，关注这些市场的其他参与者，是同一类型的参与者还是不同类型的参与者，是国民参与者还是国民与非国民参与者并存，参与者之间的关系如何，是合作或者竞争关系抑或二者兼具，等等。通过分析，勾勒出被审计单位的外部关系的概况，比照法律法规的禁止性或强制性规定，从而确定并发现系统性金融风险及其传递。
2．金融机构与客户主体活动情况。当前，我国金融机构的机制、产品、倾向雷同，同类金融机构对同一类型客户的争夺相当激烈，相同类型的多个金融机构同时为客户提供同一类型服务的情况比较普遍。同时，其他类型的金融机构也可能同时为该客户提供其他类型的服务。而不同类型的金融机构提供的不同类型的服务又可能是相互依存的。客户可能会利用信息不对称和沟通协调机制不畅通的漏洞，进行违法违规活动或者进行法律法规尚未涉及的创新活动，导致金融风险在不同系统、行业、市场之间转移；而出于规避监管和自身目标考虑，多个金融机构通过一项业务活动为多个客户服务，也导致金融风险在不同金融系统、行业、市场之间转移。国家审计通过分析机构与客户的关系，关注相互竞争、相互依存的金融机构为同一客户提供金融服务的情况，是发现系统性金融风险及其传递的重要方法。
3．金融机构综合经营情况。金融机构同时参与银行、证券、保险、信托业中的两个以上领域的经营，一般被称为混业经营或综合经营。与单一的金融机构相比，金融控股公司跨领域风险的产生和传递可能性更大，某个领域的经营失败可能连累其他领域经营的稳健性，其内部各子机构之间的关联交易也会引起风险在集团内部的传递。当前，我国金融机构综合经营突出表现在（准）金融控股公司上，而金融控股公司的监管在法律和实践中没有明确界定。跨领域交易载体打通资本、货币、保险、信托市场从而导致风险的扩散和叠加，使得金融控股公司成为跨市场金融风险最主要的载体。因此，国家审计应当重点分析金融机构特别是金融控股公司的综合经营情况，关注母子公司、不同业务类型的风险隔离状况，识别、揭示跨领域的金融风险及其传递方式。
（二）关注交叉性金融业务及其风险。
金融机构在突破分业经营模式中，通过推出的金融交易载体，跨越货币、资本、保险等市场而产生的交叉性风险，是系统性金融风险传递的重要方式。这些金融交易载体就是交叉性业务品种，包括金融衍生产品、理财产品、资产证券化业务等。金融领域内的不同行业和不同市场，存在诸如“银信”、“银证”、“银信证”等多种交叉性业务品种，这些交易载体使得风险在银行业、证券业、保险业、信托业等系统之间传递。随着金融创新升级，新的交叉性业务品种也必将越来越丰富。一旦这些交易载体的交叉风险点控制不力，风险则在银行、证券、保险、信托之间传递。因此，国家审计应当重点分析交叉性业务品种，细化交易载体和交叉风险点，锁定重点，揭示系统性金融风险通过交叉性业务品种传递的方式。
（三）关注跨境资本异常流动及其风险。
跨境资本的异常流动是开放经济下资本逐利的一种表现，也是风险跨越国别传递的一个途径。在金融一体化、金融自由化的情况下，中国将长期面临巨大的国际资本流动，而其中相当一部分将是出于套利等经济、政治目的的资本异动。这将潜在地扭曲金融资源的配置，可能会对我国的经济金融产生巨大冲击，甚至影响国家安全。为保障在开放经济形势下，从不断增加的资本流动中获益，避免遭受跨境资金异动的危害，国家审计应当在较长时期内把跨境资本异动作为审计重点之一，关注结售汇业务、“地下”钱庄等，根据不同时期不同特点，识别、揭示、防范风险跨越国别传递。
（四）关注政府融资平台“非理性”融资及其风险。
地方政府融资平台是20世纪末以来地方政府应对财力困境的最为重要的创新之举，而其“非理性”融资则是地方政府“摆脱”受制中央政府局面的最为平和、精妙的一步。其精妙之处在于通过融资平台与金融机构“你情我愿”的合意方式形成了融资平台与金融机构“相互依存、荣损与共”格局，从而通过影响金融机构特别是中央政府控制的国有金融机构影响中央政府，实现了地方政府与中央政府的关系新变革。地方政府融资平台“非理性”的融资与财政、信贷、土地、房价、民生、环境等息息相关，成为影响财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、环境安全等最为重要的因素之一。当前，中央政府已经意识到融资平台“非理性”融资的风险，并出台一些措施，但“非理性”融资产生的体制性原因及融资平台与金融机构的“相互依存、荣损与共”格局的形成将消弱措施的效力，融资平台突破中央政策的努力将不会停止，“创新”之举将不断出现涌现。为保障国家经济社会的健康发展，国家审计应当持续关注融资平台的非理性融资，关注融资平台相关措施的落实情况，关注融资平台融资的新方式和层出不穷的“创新”手法，揭示融资平台融资所引发的风险跨领域的转移。（张平）
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