浅谈省市长经济责任审计中对国有资本(资产)管理的审计
彭霁(审计署驻成都特派办)
【发布时间:2011年06月23日】
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    各级政府代表国家履行出资人职责,作为省市政府主要领导,应当督促财政及国资委等相关管理部门细化责任,保障国有资产的安全和保值增值。
    一、国有资本(资产)管理现状
    按照《企业国有资产监督管理暂行条例》(中华人民共和国国务院令第378号)的规定,国务院代表国家对涉及国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业,重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业,履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业,履行出资人职责。
    党的十六大创设国有资产管理委员会这一政府机构,集中履行国有资本出资人职能,并实行国有资产“国家统一所有,政府分级代表”的基本管理框架。国务院,省、自治区、直辖市人民政府,设区的市、自治州级人民政府,分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据本级政府授权,依法对企业国有资产进行监督管理,并履行出资人职责和义务。
    各省市国有资产管理的做法基本是在政府层面设立国有资产管理机构作为出资人代表,代表政府统一管理国有资本(资产),再由国资委授权给国有资本经营主体,通过下设具体的经营性企业实施经营活动。
    二、省市长经济责任审计中对省市领导相关责任的分析
    在新的国有资产监督管理体制下,国家与国有资产经营单位就构成了一种受托经济责任关系,因此国家审计机关对国有资产审计监督的责任更重、要求更高、审计的内容和对象更复杂。
    一是指导和督促政府管理部门建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制,建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度,落实国有资产保值增值责任;依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核,并根据考核结果对其进行奖惩。
    二是指导和促进国有及国有控股企业建立现代企业制度,完善法人治理结构,推进管理现代化;指导推进国有及国有控股企业的改革和重组,防止国有资产流失。
    三是妥善解决改制国有及国有控股企业的职工分流和安置工作,保障职工利益,维护社会稳定。
    三、审计中关注的重点内容和具体事项
    以科学发展观为指导,以省市长任职期间对国有资产管理情况为主线,按照把握总体、突出重点的原则,通过财政、国资委等政府管理部门提供的资料,以及国有及国有控股企业的会计报表、考核制度等,全面掌握国有企业经营状况、利润上缴情况,以及国有企业管理考核、改制等方面情况。同时结合各省市经济发展的不同特点,以及企业上缴国有资产经营收益的比例,分别确定审计抽查的重点行业和重点企业开展审计工作。
    (一)关注省市制定的国有资本(资产)管理制度的合规性
    国有资本(资产)管理考核、保值增值以及国有企业改制决策,制度建设和执行是关键。在审计中应当以国家法律法规以及中央对国有资本(资产)相关管理制度的要求为主线,对照各省市出台的国有资本(资产)管理制度和实施细则,调阅省市长常务会议记录等,关注是否存在违规出台政策、越权审批国有资产转让等问题。
    (二)关注企业收益的真实性
    主要是指国有独资企业利润的真实性以及国有控股、参股企业利润的真实性。这些企业的收益是国有资本经营预算收入的主要来源,是国有资本经营预算的编制基础。在审计中通过调阅企业会计报表、收入支出以及往来账薄和原始凭证等会计资料,关注有无转移收入、隐瞒利润,导致影响上缴国有资产经营收益的问题。
    (三)关注预算收入的完整性
    国有资本经营预算收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业(一级企业)上交的国有资本收益,包括国有独资企业按规定上交国家的利润、国有产权(含国有股份)转让收入等五项内容。在审计中,需要查阅企业会计报表和收入上缴资料,以及政府制定的收益收缴制度、政府相关管理部门账户开设情况,注意财政部门、国有资产监管机构以及其他负责国有企业监管职能的部门和单位是否做到了按照规定比例应收尽收,收入是否全额缴入国库;财政部部门是否把所有的收入全部编入预算草案,并在审计中注意发现是否有违反“收支两条线”原则的坐支行为。
    (四)关注预算支出的合规性、完整性和效益性
    国有资本经营预算支出包括资本性支出和费用性支出两部分。资本性支出是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求,以及国家战略、安全等需要安排的支出。费用性支出是用于弥补国有企业改革成本等方面的支出。审计中要注意预算支出的安排是否细化到相应的项目或单位,计算支出的比例是否合理。对资本性支出,要从宏观上分析编制资本性支出的政策依据是否真实可靠,是否符合国家的产业布局、产业结构调整要求和企业发展战略。对费用性支出,要关注支出安排及资金使用的合法性,注意有无虚列费用支出或挤占挪用财政资金的问题。
    (五)关注国有企业改制程序的合规性
    国企改制方案需严格按照《企业国有资产监督管理暂行条例》和国务院国有资产监督管理委员会的有关规定履行批准程序,未经批准不得实施。审计过程中,以上述规章制度为依据,对涉及财政、劳动保障等事项的,应当关注其是否报经同级政府有关部门审核、是否报经国有资产监督管理机构协调审批;对涉及公共管理审批事项的,应关注其是否依据国家有关法律法规,报经政府有关部门审批。(彭霁)
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