论当前国家审计体系设置缺失及对策
李振芹(江苏省徐州市铜山区审计局)
【发布时间:2011年06月20日】
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    改革开放30多年后,保障国家经济安全,不断提升全体人民的幸福指数,使全体人民过上小康生活,已经成为当前及今后党和国家的一项长期而艰巨的任务。国家审计机关是实施经济监督、维护国家资产安全和人民群众根本利益不受侵害的经济监督部门。这个部门在体系上的缺失,必将影响到它功能最大限度的发挥。
    一、 当前国家审计体系设置缺失
    我国政权体制设置的最基层政府是乡镇政府,国家审计体系中最基层审计机关是县(区)审计局,国家审计体系的设置,少了一个最重要环节。因为乡镇政府在社会的最基层,代表着党和国家的形象,是在最广大的农村落实、实施党的各项方针、路线、政策最重要的组织者和执行者,这个层面与人民大众有着最直接、最密不可分的血肉联系。国家审计体系在这个层面的缺失,使审计机关脚离大地,又如同一个人失去了“手”“足”,丧失了末端神经。
    一、 国家审计体系设置缺失产生的后果
    (一)国家发展战略及财政体制发生变化后,审计难以迅速最有效的跟进。改革开放前30年,以经济体制改革为主,获得了空前发展。30年后,走政治、经济、社会协调发展,人民共享改革发展成果、实现共同富裕已成定式。
    温家宝总理在人大报告中说:“十一五”时期中央财政“三农”投入累计近3万亿,年均增幅超过23%。建立种粮农民补贴制度和主产区利益补偿机制,农民的生产补贴资金去年达到1226亿元。2011年中央财政用于“三农”的投入拟安排9884.5亿元,比上年增加1304.8亿元。财政支出重点向农业农村倾斜,确保用于农业农村的总量、增量均有提高;预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设,确保总量和比重进一步提高;土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设,确保足额提取、定向使用。“十二五”时期的主要目标和任务是全面建设小康社会,深化改革开放、加快转变经济发展方式。大力发展现代农业,加快社会主义新农村建设。
    以铜山县为例:“十一五”时期,各级财政下拨的各种涉农资金合计319264万元,其中国家、省市财政下拨涉农资金204312万元,县级财政下拨94372万元,镇级配套资金20580万元(附:表格1)。
    由此可知,国家对“三农”持续投入是国家发展重要战略之一;财政体制改革,使各种专项资金直接下拨到行政村、项目和农户。国家审计机关应紧跟战略调整步伐,对关系到国家长治久安的专项资金走向、使用效益情况进行审计监督。但是,当前国家审计模式,在最基层的乡镇政府“无腿”“无手”,对这样多渠道、广覆盖形成的巨额专项资金走向、使用情况,以县(区)审计局现有的人力,难以实现全过程监督,无法保证资金的安全落实。
    (二)在社会最基层大量财政专项资金处于无有效监管状态,必将引发更多的社会问题。不是危言耸听,仅从网上、内参、各级纪检刊物的报道可知,近十余年来,被处分判刑的村官,底层社会发生的各种各类恶性事件,无不与经济有关。在钱的数额上人们已经“麻痹”,但在事件的性质上人们依然在意。
    在源源不断的巨额资金流动过程中,为了满足或充实地方财政可用财力,树立自身的“政绩”,或维护部门、自身利益等等,必然出现专项资金的套取、截留、挪用、贪污腐败、损失浪费等一系列问题,激化社会矛盾,贻误国家战略计划的实施。
    (三)在新一轮事业单位机构改革方案推行后,乡镇内审机构的设置、动力与公信力都将随之下降或消失。
    1、目前乡镇审计的现状
    (1)设置。以铜山为例:铜山隶属江苏省徐州市,上世纪90年初,随着乡村经济快速发展,各种矛盾、问题的不断出现,乡镇审计作为乡镇政府的内审机构应运而生,是乡有资金拨款的事业单位,编制3-5人。
    (2)职能。20年间,乡镇审计承担了乡镇“7站8所”及行政村支部书记经济责任审计;乡镇财政资金和村集体资金投入的公益事业建设工程审计,各行政村较大群众集访、上访事件经济问题的审核。近两年,在国家各种涉农资金大量投入的情况下,乡镇审计所配合县审计局,对各种资金的流向、用途、效益及问题,进行调查;对新农村建设拆迁补偿现场进行测量审核。乡镇审计的范围,以远远超出原有内部审计的职能。
    (3)成果。铜山20个乡镇审计所“十一五”时期审计项目达2516个,审计总金额551976万元,查出违纪违规金额27841.68万元,审减工程造价3962.07万元,平息群众集体上访案件358起,移送案件86起(附:表格2)。
    (4)作用。(1)通过工程审计,确保工程质量和资金使用效益,规范了乡村建筑市场。2011年4月27日,柳新镇党委分管领导说:新农村建设工程投入越来越大。过去,镇村搞工程,(工程定价)只要双方认可,约定多少就是多少,没人过问(监督)。群众有议论、有看法,是造成人民来信的一个重要原因。现在,镇党委政府明确规定,镇村所有公益性建设,必须经过审计才能付款。审计所全程跟踪,把节约、效率、效果作为审计重点,对隐蔽工程现场拍照、现场察验、现场记录,对各种材料价格,到建材市场一一进行落实,工程审计审减率普遍在14.70%-50%。党委政府、村组干部、老百姓三方面都满意。(2)通过阳光审计,化解了干群矛盾,推动了社会和谐进步。(3)通过经济责任审计,强化了村组干部的法制观念,促进村组财务收支管理走向规范化。2007年,建好“村官审计数据库”,全镇19个行政村的各种财务审计资料信息全部输入数据库。在“村官”经济责任审计过程中,审计人员坚持做到开好“两会”,即开好被审计村党员代表、村民代表会及村企业厂长、老干部、知名人士座谈会,充分听取他们对被审计单位和责任人的情况介绍;严格“四查四看”,即查经济指标完成情况、看经济责任履行好坏;查财务收支是否真实、合法,看村干部遵守财经纪律和廉洁状况;查村民理财制度是否健全有效,看内部监控是否到位;查财务收支状况,看集体资产是否保值、增值。2010镇党委政府依据审计结果,撤职2人,降职1人。对普遍存在的共性问题,审计所举办会计知识培训,有效规范了村级财务管理现状,促进了基层党风廉政建设。
    (5)公信力。经过20年的洗礼,乡镇审计已经成为镇党委、政府经济监督最得力的助手,人民群众最信赖的监督部门。镇纪委书记说:“群众不管你讲的怎么天花乱坠,那都不算,要请审计部门审计,由审计说了才算,现在审计在群众心理已经成了“公正”的代名词!”
    2、即将发生的变化
    江苏省新一轮事业单位机构改革方案,将乡镇审计所并到镇经济管理办公室,乡镇审计所即将消失它原有的相对独立性。新的镇经济管理办公室,集管理、服务、监督为一体,彼此之间,既是运动员又是裁判员,既是同事又是监督与被监督对象,乡镇审计即将形同虚设。
    在这样一个背景下,乡镇审计人员人心浮动,乡镇各有权部门以借调、借用等多种方式,把政治素质好、业务能力强的审计人员调到自己部门,或从事纪检、会计等工作,大大削弱了乡镇审计的队伍。
    3、认识上的误区
    长期以来,人们普遍认为乡镇政府财政困难,统称“吃饭”财政,对这级政府是否保留存在着很大争议。90年代后,乡镇财力有了很大改观,特别是经济比较发达的地区,乡村经济均有实质性的变化。进入新世纪,特别是“十一五”时期,地方政府已经具备为群众办实事的能力,尤其是中央财政体制改革之后,大量惠农、涉农专项资金、各级财政的专项资金汇集到乡镇政府,加之乡镇政府配套资金,使乡镇的资金量剧增,乡镇政府已经不再是过去的概念。
    对乡镇政府各种资金使用、安全情况的监督,对基层领导者和执行者的经济监督,保障人民群众的根本利益不受侵害,保证国家战略部署实现,已经成为刻不容缓的大事。
    四、建议及对策
    (一)完善国家审计体系设置
    从“十一五”对专项涉农资金审计的实际情况看,已经直接深入到乡镇、村组,甚至到个人。现在审计的范围比之前更宽,触角更深,要求更高,工作量极大。完善国家审计体系设置,赋予国家审计以“手”“足”,将国家审计延伸到乡镇一级,使国家审计体系设置与国家发展战略同步。
    (二)强化系统领导确保审计工作的独立性
    保证审计工作质量的前提,是要保证审计工作的独立性和系统的完整性。因此,建议上级审计机关对基层审计机关直管;把乡镇审计收归到体制内,由县级审计机关直管,以保证审计队伍的稳定性、独立性,实现全局工作一盘棋,对国家各种资金实施跟进监督。
    (三)增加县级审计力量以适应形势发展需要
    据了解,我国现有基层审计机关的编制依然是上世纪80年代中后期设立时的定位,20多年没有变化。20多年来,各地经济、社会发生了翻天覆地的变化,审计的内容、范围、要求均已发生巨大变化,以20多年前的定位服务于今天早已变化的形势、任务,一不科学、二难以承载。
    以铜山审计为例:铜山审计局行政编制27人,现有25人,其中审计业务人员13人;有科室9个,其中业务科室6个;下设固定资产投资审计中心,编制10人(事业性质),现有9人,其中4人分布在行政业务科室工作。铜山审计经济监督对象是全国百强县,有人口122.11万人,2010年财政总收入67.6亿元,一般预算收入27.4亿元。“十一五”期间,铜山审计人员放弃午休、放弃周末、放弃节假日,所有领导同志分配在各个审计组,负责协调、服务,共计完成各类审计项目799个,其中计划审计项目124个(预算执行审计、财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计),政府党委安排的临时审计项目116个(企业改制(破产)资产清算审计、上访集访事件有关经济问题审计等),固定资产投资审计项目559个,审计总金额超过30亿元,核减投资额5.01亿元,平均核减率在15%以上,有的项目核减率高达67%。县审计局连续5年被县委授予“基层先进党组织”,被省人事厅、审计厅评为“江苏省2005-2009年度先进集体”、全县干部群众投票评为“十佳服务单位”等(附:影印件1-5);即使这样,与铜山经济社会各方面发展的要求仍然难以匹配,很多专项涉农资金无法跟踪延伸,很多绩效审计无人无时间进行深入调查了解,很多工程建设项目无法全程跟踪审计,县(区)局审计层面年复一年的忙于项目审计,理论学习与研究、深层次问题产生的原因与对策,均难以进行系统剖析。
    由此可知,重新审视国家审计体系的设置,完善国家审计体系,强化基层审计力量,是当前一个重要的不可忽视的问题。(李振芹)
         
    
     
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