加强机制性保障 推进标准化管理 促进基层审计机关审理工作开展
俞雯 郑卫东 陈莉(江苏省宜兴市审计局)
【发布时间:2011年06月10日】
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    【摘要】加强审计项目审理是审计机关依法行政的具体体现,如何结合基层审计工作实际,有效推进审计审理工作开展,加强审理质量控制,提高审计的依法性、合法性,本文就此进行探讨。
    【关键词】审理机制  审计审理  审理标准
    新修订的《国家审计准则》于2011年1月1日正式实施,新《准则》把审计质量控制环节中专职机构的复核制度调整为审理制度,在全国审计机关推行审计项目审理,并就审计项目审理的实施作出了明确、具体的规定。这标志着审计机关审理工作制度纳入了法制化轨道,更赋予了审理工作在控制审计项目质量中的重要职责。
    《准则》第174条明确,审计项目质量控制由审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人实行分级负责,而从基层审计机关的实际情况看,大多采取“全局一盘棋”安排和实施审计项目的模式,业务部门的职能相对谈化,作为审理的前道环节即业务部门的复核工作基本流于形式,而审理的后道环节即总审计师的岗位一般都未设置,这一环节的把关缺失,基于上述状况,审理环节就成为基层审计机关审计项目质量把关的关键环节,对强化审计项目质量过程控制,提高审计依法性、合法性,防范审计风险,提升审计机关业务管理水平起着极其重要的保障和推进作用,因此必须充分重视审理工作的开展。为此笔者针对目前基层审计机关的现状,就加强审理平台建设,推进审理标准化管理,贯彻好、落实好新《准则》对审理工作的要求,进行探讨。
    一、当前基层审计机关在推进开展审理工作中面临的困难
    (一)人员力量配备不强。从基层审计机关的审理机构设置和人员配备情况看,一般都未设立独立、专门的审理机构,审理工作职责主要设置在审计机关业务综合管理科室或办公室等部门,而由于基层审计机关的人力资源有限的状况,一般只配备1名审理人员,且大多还要兼任其他工作,用于审理工作的时间和精力难以保证;由于基层审计机关普遍存在业务人员力量严重不足与日益繁重的审计任务矛盾突出的问题,难以再抽出一线业务骨干充实到审理工作岗位,与审计工作对审理人员专业知识、工作经历、业务素质等较高要求和标准相比,存在较大差距。
    (二)参与项目程度不深。随着经济社会的发展,法律、政策环境的不断调整与变化,审理事项的政策和法律环境日趋复杂,审理过程中需要掌握第一手资料,需要审理人员深入被审计单位、深入审计现场及时掌握审计动态和各方面意见反馈,就审理事项与被审计单位、审计组及相关业务部门进行反复沟通,才能真正把握项目情况,实质性做好审理工作。但从基层实践来看,大多数审计机关的审理工作还仅停留在审计项目实施结束后对审计报告等文书质量的事后复核把关环节和“办公室审理”模式,未按照新《准则》“参与项目全过程”要求及时作出调整和转变,不利于审计业务质量和审理工作风险的控制。
    (三)机制建设跟进不够。新《准则》对审理工作定位、审理内容等作出了原则性、宏观性的要求,但审计机关要真正实施好审理工作,则必须紧贴实际,制订建立切实可行、行之有效的审理机制保障体系,从机制、制度层面上予以工作支撑,加大实施力度。但从目前基层实际情况来看,在审理工作职责定位、审理工作操作流程、审理工作责任追究等工作细则的建立和完善方面跟进“新规”不及时,影响了以制度推动审理工作的进程。
    (四)审理标准化管理不足。由于审计工作不是标准化作业,审计项目的质量、结果与审计组成员的业务能力、指导思想、主观意见等关联度很大,往往会出现同类项目中同类问题的定性、处理及运用法律法规不一致或同类项目审计报告基本格式、基本内容反映不一致等问题,造成报告使用人产生对审计工作“同事不同罚”“工作随意性大”等不良反响,既影响了审计工作的严肃性、权威性,又不利于审计决定、审计意见建议的整改落实。作为负责全局整体审计业务质量控制的审理机构和人员,对审计业务标准化管理重要性的认识和标准化管理办法的建立和推进尚未跨出实质性步伐。
    二、切实防范审计风险,加强审理质量控制的措施与对策
    (一)加快审理机制建设,保障审理工作开展。
    要促进基层审理工作开展,确保审理工作实效,关键要紧紧围绕“机构、人员、制度”三个方面,建立契合基层实际的审理机制保障体系。
    1、建立“权威”的审理委员会。审理委员会是审计机关审理工作的组织领导机构,其职能是组织、协调、指导审理工作和集体审议审理事项等,工作重点是解决审理工作中遇到的有关问题,及时化解争议和矛盾,审议和决定重大审理事项,保障审理工作顺利推进和审理决定事项有效落实。主要工作内容和形式:开展对审计拟作出行政处罚事项的集体会商审议;对分歧较大以及情节复杂、重大的审理事项组织“听审会”,听取审理专职工作人员和审计组人员对审理事项的相关意见,并加强审理指导和作出审理意见决定;及时组织审理人员深入审计现场开展审理事项调查,加强与被审计单位的沟通与协调等。审理委员会由局长、副局长、各业务科室负责人、业务骨干以及审理专职人员组成。在开展与被审计单位交换意见、重大争议重大问题进行业务论证以及深入审计现场开展审理事项调查等活动时,采取由局长(或分管局长)牵头,召集审理委员会相关人员参加的形式,以切实营造审计机关对审理工作重视、支持,并提供权威性保障的良好氛围。
    2、配强“专业”的审理业务人员。鉴于基层审计机关审理机构集业务部门、审理机构自身以及总审计师三者职责于一身的现状,审理环节已成为审计机关整体业务质量把关的关键屏障,而作为这一屏障的实施者-专职审理人员,其业务知识、实践经验、思想素质的高低直接体现出审计机关审理工作质量和水平。因此,审计机关领导要高度重视对审理人员的配备工作,既要考虑审计机关的人员编制、审计工作任务的需要,更不能忽视审理工作的重要位置和作用发挥,应本着“少而精”的原则,从一线业务骨干人员中至少选取1名具备较全面的审计业务专业知识、较丰富的审计实践经验和较强工作责任心的人员充实到审理专职岗位上,在有条件的情况下,再配备1-2名辅助人员,既实现优势互补的目的,又有利于审理人员之间进行业务交流探讨。
     3、制定“管用”的审理工作制度。推进审理工作开展,确保审理工作的作用有效发挥,必须以制度的建立和落实作保障。基层审计机关应在新《准则》作出原则规定的基础上,加快建立符合各地实际的审理工作制度,对审理工作职责、审理程序、审理内容、审理范围、审理责任追究等方面予以细化和明确。鉴于基层审计机关审理人手少、审理项目多、参与项目过程要求高的特点,尤其要加强对审理操作流程中介入环节的设置和把握,应将审计实施方案审定会、审中业务开展情况定期碰头会、现场审计结束出点会、被审计单位反馈意见会等确立为审理人员必须参与的“基本”环节,对遇有特殊情形,需采取现场跟进审理、重大争议、重大问题集体审理等“特定”环节,都在审理工作操作流程中予以明确和规范,通过以制度“固化”的形式,实现审理工作的“关口”向事前、事中前移,保证审理工作的严肃性和强制性。
    (二)推进审理工作标准化管理,提升审理工作水平。
    审理的标准化管理是指对审计中发现的同一类型问题的审理意见应保持相对的一致,保证审计发现问题定性、处理处罚的公平性、一致性,防止认定不严格、处理不到位、移送不恰当、项目之间掌握口径不一致、审计组自由裁量随意性大等问题。《国家审计准则》第143条对审理的六个方面的内容作了明确的规定,审理过程中要对“评价、定性、处理处罚意见是否恰当”作出审理意见,因此要准确地作出审理恰当性意见,除准确把握法律法规及政策的相关要求外,还需要建立审理标准口径,规范审理同类问题定性、处理处罚结论的一致性,实行审理工作标准化管理。
    1、统一定性口径。审计定性是对照相应的法律法规,对审计中发现问题,根据审计证据事实,对其违法违规行为进行法律性质上的确定。统一定性口径,一是要统一审计发现问题归类。各地在经济发展过程中,可能会产生各种不同类型的违纪违规问题,有共性,也有个性。审理工作中应注重对问题的梳理,尤其是共性的问题,形成相对统一的问题归类标准体系。二是要规范定性用语。由于审计人员的业务能力和水平不同,在同类问题定性用语中往往有重有轻,表达方式不一,缺乏统一,这不可避免地会出现审计定性不够严肃,失之偏颇的情况。因此审理机构应搜集、整理、归纳定性用语,形成统一定性用语库,便于审计人员参照,也作为审理人员审理过程中的参照标准。
    2、统一政策依据口径。由于国家出台的法律、法规体现的是法律上的总体要求,因此各地在国家的宏观政策出台后,都会相应地出台一些贯彻落实的政策、管理制度、措施和要求,这些政策、制度、措施比较细化、针对性强,审计组在对审计发现问题的定性及处理处罚中,比较多地使用地方政府的部门规章、政策文件中的相关条款。由于引用的政策层次不同,管理部门不同,审计组较易出现处理处罚标准不一、问题处理程度不一等问题。尤其是当前审计转型发展阶段,大力推进的绩效审计、环境资源审计等,从政策性上来讲,强制性要求较多,但与之相配套的处理处罚条款不多,以及绩效审计中评判的具权威性、统一性标准指标尚未建立健全,因此审理工作过程中应注重梳理地方各级政府和部门出台的贯彻落实政策,分析与国家政策的相符度和时效性,对问题定性及相关处理处罚适用法律、法规依据进行归集,建立法规库,并进行动态录入及调整,促进审计过程和审理过程中法律法规运用的准确性、规范性和相对统一性。
    3.要统一处理处罚口径。审计机关应当根据国家依法行政的要求,结合本地区实际,根据《审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律,制定本单位审计行政处罚的自由裁量权适用规则和基准裁量制度,防止处罚标准不一、自由裁量职权使用不当等现象发生。
    总之,要贯彻落实好《国家审计准则》对审计审理工作的要求,需要长期的实践和探索,是不断前行的过程。但建立落实可靠、可行和有力的审理组织保障机制和相对统一的审理管理标准必是当前推进审理工作进程,提高审理工作实效,提升审计机关综合业务能力和水平的有效举措。(俞雯 郑卫东   陈莉)
        
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