浅析国际金融组织贷款提款报账审计要点
李月茹(审计署驻长沙特派办)  
【发布时间:2011年06月07日】
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    近30年来,在党中央、国务院的正确领导下,在有关部门及地方各级党委政府的支持下,财政部门积极发挥国际金融组织业务窗口部门和各级政府债权债务代表作用,与国际金融组织开展资金和知识合作,取得了良好成效。截至2009年底,我国利用国际金融组织贷款协议金额累计达745.61亿美元,支持建设了511个项目,项目建设规模超过10000亿元人民币。还获得赠款约33亿美元。这些项目的70%分布在中西部,涉及交通、能源、城建、环保、农业和农村发展、教育、卫生、工业等国民经济重点领域,为促进我国经济和社会发展发挥了积极的作用。

    一、国际金融组织贷款简介

    我国的外资项目主要为国际金融组织贷款。在我国,外国政府和金融组织贷款都是以中国政府为借款主体,向外国政府和世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织举借的非商业性信贷。为适应社会主义市场经济发展的要求,1998年的机构改革,国务院对政府管理职能进行了较大的调整,政府外债从原来由中国人民银行、外经贸部、中国银行、农业部等多头举借和管理的模式逐步转为由财政部统一管理,统一对外谈判、签约,统一对外偿还的模式。

    国际金融组织贷款是以政府信用为担保的主权外债。国际金融组织贷款主要包括世界银行(The World Bank)贷款和亚洲开发银行(The Asian Development Bank,简称ADB)贷款。

    世界银行(世行)贷款主要指国际复兴开发银行(IBRD)贷款和国际开发协会(IDA)信贷,其目的是通过长期贷款的支持和政策性建议帮助会员国家提高劳动生产力,促进发展中国家的经济发展和社会进步,改善和提高生活水平。国际复兴开发银行主要是为发展中国家提供有息的中长期贷款,利率采用浮动制,利率水平与国际金融市场利率水平比较接近,贷款期限通常为20年,一般称为“硬贷款”。国际开发协会主要是向最贫穷的低收入会员国提供无息的长期开发信贷,贷款期限在35-50年,一般称为“软贷款”。世行从2000财政年度起不再向中国发放软贷款。

    亚洲开发银行(亚行)贷款是亚行对亚洲和太平洋地区的发展中国家提供的长期性开发资金。目的是为了鼓励各国政府和私人资本向亚洲和太平洋地区投资,对本地区国家提供长期贷款和技术援助,促进本地区国家的经济合作和发展。亚行贷款分为普通贷款和特种贷款。普通贷款(Ordinary Operation)主要用于帮助成员国提高其经济发展水平,浮动利率,贷款期限为15-25年,普通贷款也称之为硬贷款。特种贷款(Special Operation)主要是为贫困成员国提供的优惠贷款。这种贷款不收取利息,贷款期限为40年,也称为软贷款。我国未使用过亚行的特种贷款。

    二、国际金融组织贷款项目存在的主要问题

    国际金融组织贷款项目为促进我国经济和社会发展发挥了积极的作用,但项目的实施过程出现了不少问题。2010年6月12日,审计署公布《90个国外贷援款项目2009年度公证审计结果》揭露了其存在的问题。此次审计对象为中央单位或组织执行的90个国外贷援款项目,在2008年度的财务收支和项目执行情况,涉及农业、能源、交通、教育、卫生、城市建设和环境保护等领域。
    审计显示,项目总体执行情况较好,但10个项目分别存在“虚列支出或支出证据不足;报表数据不准确等”问题。其中,由世界银行捐赠的“进城务工农民子女义务教育研究项目”,审计认为,提供专家咨询费1万美元支出依据不足,且未按照规定编制报表,不符合会计准则和赠款协定要求。审计部门提出意见后未提供整改资料,审计出具“有保留意见”。有47个项目中存在违反国家法规、贷(援)款协定问题和内部控制缺陷。其中,8个项目的2.18亿元国内配套资金未及时、足额到位,占项目总数的8.88%;7个项目涉及地方财政部门或项目单位滞留资金0.21亿元,占项目总数的7.77%。此次审计的项目中,针对“妇女和儿童卫生服务”的第九个卫生发展项目存在国内配套资金不足444.59万元、滞留项目资金47.65万元;中国结核病控制项目配套资金不足5080.44万元、滞留项目资金809.68万元,其原因主要是新疆、河南、甘肃、福建、贵州、陕西、广西等省(自治区)提款报账进度缓慢。

    三、国际组织贷款提款报账介绍

    从上述审计报告中不难看出,很多外资项目的提款报账存在这样或那样的问题。提款报账是国际金融组织贷款项目的一项特殊程序。

    国际金融组织贷款提款报账有以下四种方式:
    1、预付款(周转金)支付,是指根据间接提款报账单位的申请,直接提款报账单位从指定账户中将一定额度的贷款资金预付到间接提款报账单位指定的账户,支付项目发生的费用后,间接提款报账单位提交相应的证明文件报告预付款(周转金)使用情况的方式。
    2、归垫(偿还支付),是指项目单位对已经发生的费用用自有资金先行垫付,直接提款报账单位根据间接提款报账单位的申请,从指定账户支付提款报账资金或者申请国际金融组织直接支付给有关单位的方式。
    3、直接支付,是指根据间接提款报账单位的申请及其提交的有关交易已经发生的证明文件,直接提款报账单位从指定账户支付提款报账资金或者申请国际金融组织直接支付给第三方(如供应商、承包商、咨询机构及咨询专家等)的方式。
    4、特别承诺支付,是指项目单位采购货物时,按合同约定采用信用证结算、直接向第三方支付,单项信用证金额较大,超过国际金融组织对特别承诺规定的最低额度的,间接提款报账单位可以通过直接提款报账单位向国际金融组织申请特别承诺支付的方式。

    四、国际金融组织贷款提款报账中的主要问题

    从各地审计的外资项目的情况中,不难看出,国际金融组织贷款提款报账中存在的问题主要有以下几点。
    (一)利用提款报账制虚报冒领贷款资金。
    国际金融组织贷款资金的提取一般采取提款报账制。在这种情况下,配套资金的不足往往直接诱发虚假报账行为。根据国际金融机构及世行规定,提款报账仅需报送费用报表,并指出原始凭证存放何处即可。于是少数项目单位为了尽早获得或多报外资贷款,利用不合规定的发票或不是项目费用的发票谎报支出、虚报支出,使虚报冒领资金的舞弊行为时有发生,影响了我国与国际金融机构和外国政府之间的合作。最近,我办在对外国政府贷款ΧΧ省交通厅公路建设项目建设运营和绩效审计调查时发现,日本协力银行贷款ΧΧ公路项目在提款报账过程中,未按协议规定程序进行提款报账,而是采取虚报工程量方式由建设单位控制贷款资金,套取贷款资金Χ亿元。
    (二)提款报账的程序不合规。
    提款报账程序相对复杂,主要是历经的环节多,从二级项目单位到一级项目单位、再到项目办、市财政局、省财政厅,要走四步。很多项目管理单位往往不能按照《国际金融组织贷款项目提款报账管理办法》中规定的程序实施。
    (三)提款回补不及时,直接影响了项目建设的资金需要。
    外资项目回补资金较慢,多数情况下上年度提款报账的资金到下年度才能回补到位,导致在回补资金拨付中不能按规定时间及时拨付,一定程序上影响了项目建设的资金需要,给项目的实施带来了困难。

    五、国际金融组织贷款提款报账审计要点

    外资审计是指审计机关依法对各级政府部门、国有企事业单位、国有金融机构等组织,利用国际组织和外国政府援助、贷款及其有关的经济活动的真实、合法和效益进行的审计监督。它是在我国宪法规定建立审计监督制度的基础上,适应改革开放和利用外资的客观需要发展起来的。外资项目审计是从协定生效开始一直到关闭账户最终的项目竣工决算,每年一次审计,少则3-5年,多则7-8年,因为我国的外资项目一般实行回补制,即按照有关规定和项目协定实施项目, 将实施后的项目按照规定程序和相关要求进行提款报账,通俗的讲就是先垫钱干事,结束后再报账。因此,从源头防范债务风险,对提款报账业务真实性、合法性的审计尤为重要。一般来讲,可以从以下几个方面入手进行审计。
    (一)检查年度提款报账计划制定是否依据项目评估报告、招标采购计划和年度工程进度计划为基础,提款计划所列的费用类别和支付方式等是否与贷款协定附件提款计划和支付信中有关规定相符。
    (二)检查提款报账主要文件资料是否齐全、内容是否真实、合法:(1)通过询问和观察等方式,了解办理、审核汇总和最终批准报账资料等不相容职责是否分离;(2)通过对项目实施单位财务账簿检查和实地查看,检查项目实施单位,看提款报账的项目是否已经实施并已结束,抽取部分提款申请书及其所附的报账资料,检查是否与项目单位会计记录的内容、金额相符,并证实材料是否真实、合法。(3)检查申请提款的费用支出是否符合国际金融机构的要求。检查其费用支出发生的时间是否在贷款协定生效期间,并对提款申请表签发日间隔日期较长的费用支出,应追查到以前的同类报账资料,检查是否存在重复报账、套取贷款的现象。
    (三)对国际金融组织贷款资金的回补和支付,通过资金走向跟踪审计。将拨付的贷款资金数额与提款报账的数额核对,查明财政是否有扣留提款单位贷款资金情况。同时深入相关部门,查清是否在规定的时间内将回补资金及时、足额拨付提款单位,有无滞留、截留、挪用问题发生。
    (四)为尽快落实债务,每年初督促项目单位举办有项目实施单位、财政部门、审计部门参加的会计人员培训班,项目实施单位依据国际金融机构或上级财政部门发来的债务对账单,对当年承担的债务进行分币种同时、统一记账,审计部门对其进行全面监督,以保证债务真正落实。

    六、关于国际金融组织贷款提款报账问题的建议

    (一)严格项目招标采购环节的监督。首先,由专门部门严格审核资格预审文件、招标文件,尤其重视承包商是否有作外资项目的经验、一些复杂管道工程的经验、以往项目履约情况的审核,尽可能对贯于“低价抢标、高额签证和索赔”行为的投标人排除在外。鉴于外资项目中汇率变动所造成的损失一般对工程成本影响较大,我们要求建设业主在编制招标文件时应明确发包方和承包方的责任和权利,以避免合同条款不明确造成工程成本增加,同时保证报账资料能够按照国际金融组织和外国政府银行的要求,提高提款报账速度。其次,所有工程项目均按照国际金融组织和外国政府贷款要求实行规范的招投标,确保招标过程公开、公平、公正,避免采购过程腐败现象的产生。

    (二)严格按照规定程序报账和拨付外资项目工程进度款。首先,要求项目业主严格按照国际金融组织提款报账要求,报送完整、准确的报账资料,经项目办、市级财政局审核后再向省(自治区)级财政厅申请提款。其次,合同内的金额按照合同约定的报账比例审核,合同外增加工程量或调整施工内容的在10万元以下的除常规的报账资料外,还必须要有业主、监理、市财政局等部门签字的洽商,10万元以上的由建设、财政、项目办、业主、监理、设计、专家共同商定,以会议纪要的书面形式明确,单价要报市评审中心审定,上述资料齐全后,市级财政在第一时间内上报上级财政部门和外资银行申请提款报账。最后,工程建设期间,对采用合同内单价或经评审中心审核的工程量增加部分一般按照工程量的80%支付,合同外一般不超过已经完成工程量的60%。

    (三)加强外资项目的财务管理。根据财政部和财政厅的要求,市级财政要定期和不定期的对工程资金使用情况、项目业主原始资料的归档、账务处理进行不定期的检查,有时还要求承包商在申请报账时同时提供详细的国内工程量清单与实际支付给个人的原始凭据,逐月与项目业主核对报账资金的实际到款情况,要求项目业主按照规定编制会计报表,提供年度审计报告,通过严格的管理程序确保外资项目每一个环节的监督机制都发挥应有的作用。

    (四)加强协调联系工作,加快项目实施速度和提款报账速度。要严格按照世行项目的要求,进一步做好沟通协调工作,千方百计落实配套资金,加大垫资工作力度。同时,要及时对实施完毕的项目进行检查验收,项目实施单位要及时提供完整的项目材料,由项目办审计汇总后,提交财务做账,加快提款报账速度。

    我们相信,随着我国国际金融组织贷款管理制度的逐步完善,监督检查工作的不断加强,项目管理水平的不断提高,项目管理人才和干部队伍素质的不断提高以及社会监督的参与,这些问题将逐步得到解决。

    当前,我国与国际金融组织合作处于新的历史阶段。随着国际金融组织治理结构不断发展和完善,合作内容不断丰富,我国与国际金融组织的合作前景广阔,关键是要进一步创新合作方式,扩大合作领域,强化管理,不断提高合作质量和成效。特别是要更加重视知识合作,在借鉴国际经验支持国内体制改革和机制创新的同时,借助国际金融组织这一平台,积极宣传中国的发展道路和成功经验,为全球减贫和发展事业做出新贡献。(李月茹)        
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