试述资源环境审计的路径选择
向中兴(审计署驻成都特派办)
【发布时间:2011年06月07日】
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    资源环境审计作为政府审计的一种形式,在履行政府审计监督职能,促使资源的合理开发利用和促进生态环境建设等方面发挥着重要作用。政府审计中开展资源环境审计,是审计功能不断拓展的过程,是对审计本质认识不断加深的结果,是与时代的发展要求相适应的。
    1998年,审计署成立了农业与资源环保审计司,明确了资源环境审计职能。近几年,随着资源环境审计的不断深入和审计范围的扩大,资源环境审计在促进国家资源环保政策的贯彻落实、提高资金使用效益和效果、督促地方政府加大环境保护力度等方面发挥了积极作用,有效地发挥了审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,维护了国家经济、资源和生态安全。作为一种新的审计形式,资源环境审计尚处于发展阶段,必然面临路径选择问题。
    所谓路径选择就是选择什么样的发展道路问题。根据制度经济学,路径的选择由其自身的供需关系所决定,同时,也受到一些客观条件的影响,路径选择的好坏对制度作用将产生重要的影响。资源环境审计正处于发展阶段,同样面临着选择什么样的发展路径问题。根据审计发展的内在规律和我国经济社会发展对资源环境审计的客观要求,资源环境审计路径选择中涉及到以下几个方面:
    一、审计模式的路径选择:由单一审计向联合审计转变。
    资源环境审计是专业性很强的审计,审计人员应具备较强的职业胜利能力,除了应熟练掌握财务审计技术和方法外,还必须具备相关资源和环境保护等方面的专业知识,如在环境审计中,可能涉及环境经济学、环境法学、环境工程学、环境管理学、生产经营与环境关系等方面的知识。虽然通过培训等方式,可以在一定程度上掌握相关的法律法规和专业知识和技能,但实际审计监督中仍不可避免地会碰到一些诸如环境工程技术等过于专业的问题。因此,资源环境审计第一项路径选择,就是要由目前主要由审计机关进行的单一审计向联合审计转变,特别是采用专家联合审计的模式,由多部门的专家共同组成审计组开展工作。如加拿大审计长公署的环境审计工作组是由注册会计师、渔业科学家、环境工程师和取得化学或数学博士学位的专业人员组成。
    此外,由于审计对象的特殊性,资源环境审计可能涉及多部门、跨行政区划问题,在某些情况下,审计组织方式也需由单一审计机关审计变为多层次、多地区审计机关共同参与的联合审计。
    二、审计内容的路径选择:由财务收支审计向以绩效审计为主的综合审计转变。
    目前,我国资源环境审计主要是财务收支审计,审计的重点仍以财务收支的真实、合法为主。造成这一问题的原因是多方面的,既有资源环境审计开展较晚的原因,又有目前资金管理使用方面仍存在较大问题的原因,还有审计人员素质状况的原因等等。
    从完整的资源环境审计内容体系来看,资源环境审计主要包括:国家政策执行情况审计、财务收支审计、绩效审计、责任审计等4个部分。
    从改善我国资源开发管理利用和改善生态环境、保护国家资源、环境安全角度出发,资源环境审计中更应强调资金使用和项目建设的效益状况。因此,资源环境审计的内容应更倾向于进行绩效审计,对资源环境资金、项目、系统建设等从经济效益、社会效益和生态效益等方面进行评价。由于资源环境项目具有一些公共产品的特点,一般具有外部经济性,在某种程度上来说,政府审计更应注重资源环境审计中的社会效益和生态效益,经济效益反而次之。
    此外,从资源环境审计内容体系看,资源环境审计还包括责任审计,即对政府部门、企业履行资源环境保护责任的履职情况进行审计。随着经济责任审计的不断深入和范围的扩大,党政领导干部和企业领导人任期经济责任审计中,逐步将资源环境保护工作纳入审计范围,开展资源环境的责任审计。
    三、审计范围的路径选择:由狭小范围向更广范围拓展。
    目前资源环境审计的范围较窄,在资源方面主要是开展了土地、水污染和林业等资金审计,在环境方面主要开展了排污费征管、天然林保护工程、退耕还林工程、青藏铁路环保工程、以及“三河三湖”、“环渤海”水污染防治情况和重点企业、重点行业的节能减排等审计。对于土地、矿产、森林、水等资源,并未从资源的稀缺性特征出发,从国家层面关注资源环境安全问题。为了更好地融入国家经济社会发展大局,更好发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,资源环境审计面临着审计范围拓展的路径选择。
    资源审计方面,除了土地资源外,应向矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源等关系国计民生等方面的资源进行拓展,同时,不仅局限于资金进行审计,更应从资源稀缺性这一本性特征出发,从维护国家经济社会安全角度对资源的合理开发、利用和管理进行审计;环境审计方面,审计范围拓展到大气污染、水污染、固体废物污染、农业面源污染、生物多样性、生态平衡和生态系统建设等方面,真正涵盖环境保护和生态建设的各个方面。
    四、审计时效性的路径选择:由事后向事前、事中转变。
    资源环境事件一般具有影响范围大、影响程度深的特点,甚至有时不可逆,一旦产生严重的后果就难以挽回。国外经济发达国家的历史经验告诉我们,“先污染后治理”的道路不可取,然而,目前我们仍在“先污染后治理”这条道路上大踏步前进。为从根本上扭转这种趋势,资源环境审计应该且必须转变审计时效性,由过去注重事后审计向注重事前、事中审计转变,在项目建设实施前及时介入,在项目建设过程中及时跟进,充分发挥审计的建设性作用。
    实现资源环境审计时效性转变的有效途径,就是要积极实行跟踪审计。提前介入、及早发现并纠正问题、针对制度、体制问题及时提出建议,确保资源环保工作措施和规划得到落实,真正形成发展与环境保护的同步,发展与资源的持续利用相协调的长期的、可持续的发展态势,形成人与自然和谐相处的美好环境。(向中兴)

    参考文献:
    1.李克强.关于调整经济结构促进持续发展的几个问题[J].求是,2010,第11期.
    2.桂林市审计局课题组.论农业与资源环保效益审计的若干问题.http://www.glaudit.gov.cn.
    3.黄道国.关于深化资源环境审计工作的思考[J].中国审计,2009,第4期.
    4.张艳萍、张庆安. 谈完善和加强政府机构环境审计[J].财会月刊,2009,第2期.
    5.审计署审计科研所《节能减排审计研究》课题组.节能减排审计研究.审计署审计科研所审计研究报告,2009,第9期.
    6.R•科斯 、A•阿尔钦、D•诺斯等.财产权利与制度变迁.上海三联书店,1994年第1版.
    
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