浅谈责任型政府视角下的绩效审计
王玉金（江苏省徐州市审计局）
随着社会的发展公众对政府的期望越来越高，公正、廉洁、经济、效率、效益等成为衡量政府优劣的标准，只有负责的政府才有可能达成这些标准。当前多数国家的国民都对自己的政府抱有一种不满的态度。认为他们的政府或者腐败成风；或者不依法行政；或者资源浪费严重；或者效能低下；或者决策能力较差；或者对公民需求的回应力不强。强调政府公共责任，建构强有力的责任政府是解决这些问题的根本途径。上世纪下半叶国家审计取得的一个突破性发展就是将绩效审计引入国家审计领域，这种以评价与监督政府部门所管理的公共资源或公共支出的经济性、效率性和效果性为目标和内容的审计工作目前已成为许多国家审计机关的主要职责，并被广泛认为是控制政府行政开支以及评价政府，构建责任型政府的一个有效武器。
提高政府的责任性需要开展政府绩效审计。政府的权力是公众赋予的，政府作为受托人，对公共资源进行配置、管理和利用，在资源既定或越来越少的情况下，作为受托人的政府对公众负有不断提高配置、保护和利用效率和效果的公共责任。这种责任是否得以履行，需要政府绩效审计来判定。另外，政府在公共管理的过程中，形成了政府自身以及政府管理人员的利益，出现了政府自利性现象。对于政府的自利行为，开展政府绩效审计，以绩效为导向，矫正政府的自利行为，是一种切实有效的管理手段。那么绩效审计在构建责任型政府中起到哪些作用呢？
一、开展绩效审计是建立廉洁、勤政、高效的政府机构的需要
追求政府管理的效率即绩效，就一直是政府管理追求的基本目标，也是政府管理中一个一直没有得到很好解决的问题。政府效率低下、规模膨胀成为一个世界性的普遍问题。所谓高效政府，首先是政府机构的人员必须要少而精干，其次是政府行为必须是有效率的，再次是政府应该和民众具有互动性，有比较高的效能。一个高效的政府对于持续发展是不可或缺的。诚如世界银行的发展报告所说：“一个有效的政府对于提供物品和服务(以及规则和机构)是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展是不可能实现的”。可见，较高的效率是高效政府的应有之义，政府行政效率的高低是衡量整个行政管理活动的重要标准。政府审计的工作范围也从单纯的财务审计向更广泛的绩效审计扩展，并在促进公共资源有效利用方而发挥着重要作用。目前，在我国的行政事业单位中，存在着以下几个突出的问题：一是机构臃肿、人浮于事、管理效率低下。经常是一个项目从立项到最终上马，需要经过层层审批，等到项目审批下来，却发现对项目进行投资己失去了意义。二是经费支出的控制弱化，浪费奢侈现象严重，造成国有资产的大量流失。三是官僚主义严重，腐败盛行。在经济发展的过程中，由于某些不正常因素的诱惑，尤其是拜金主义的渗透，使得一些政府职能部门的官员把国家和人民赋予的管理权视为个人特权，使政府部门非但不能正常发挥、行使其职权，反而对社会上的腐败现象起着火上浇油的作用。
政府绩效审计首要任务就是提高政府的工作绩效，保证政府尽到对国家和人民应尽的责任。政府绩效审计是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息。同时通过审计，揭露其管理不善造成效益差效率低、决策失误造成严重损失浪费和国有资产流失问题，提出改进建议，促进改进管理，改善服务质量，完善法制建设，提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全，更好地实现政府的绩效目标。
二、开展绩效审计是加强对权力的制约和监督的需要
从本质上说，现代政府审计是民主和法制的工具，其职能作用是通过加强对权力的制约和监督来实现的。从这个意义上说，加强对权力的制约和监督是审计工作本质属性的必然要求，是审计促进民主与法制建设的重要途径，在这方面政府审计无疑起着十分重要的作用。首先，一切权力皆来自公众，对公众负责，这是审计的出发点和归宿点。在现代社会中，公共资源的管理由政府来担任，而公共资源的管理本身就是一种受托经济责任关系。政府审计是在经济责任关系不断发展的背景下发展变化的，随着公众对其的认识加深，赋予其职权也逐步扩大，只要涉及国家公共资源的使用和管理，就必须接受审计。这就决定了政府审计伸张的是民权，代表公众监督。其次，加强对权力的制约和监督是对审计法赋予审计机关职责的高度概括。“政府审计自它诞生起，就被作为一种制约和控制的有力工具。”现代社会的公众对了解公共经济责任有了强烈需求，解决这一问题必须在充分了解政府活动信息的基础上才有可能。而政府审计在法律保护下，对政府管理、使用公共资源的行为进行定期检查，从独立和专业角度作出客观评价，就可以向公众做出合理保证。最后加强对权力的制约和监督是实现审计对象由“民”到“官”的转变，本身就是民主进步、法制加强的一种表现。回顾我国政府审计的职责变化情况，不难发现审计监督的核心是对权力的经济表现——财政的监督，这是从经济的角度来认识权力。现代政府应是法治、高效、廉洁、服务型的政府，我国政府审计也应以此为方向，从实际出发调整其职责，为政府的公共管理服务，并随着政府职能的转变迈向法治化，完成对权力的制约和监督的使命，维持公共管理的责任乃是对政府审计最大的挑战。绩效审计审查的是政府管理资源的经济性、效率性和效果性，评价政府的责任，发现其不足，促进其提高效率，从而有效地消除人浮于事的现象，控制行政性腐败的发生，抵制官僚主义，增强政府官员的责任感，从而推动社会经济的发展。所以政府绩效审计的开展势在必行。
三、开展绩效审计是维护自然资源和生态环境平衡的需要
在前工业经济时代，经济发展和社会进步主要依靠的是加大对自然资源的利用强度，但从人类发展的长远来看，资源匾乏、生态失衡都对人类社会生存和发展造成了威胁，使人们不得不重新审视现有的经济发展模式，从而使社会可持续发展的集约型增长方式成为必然。在国际潮流和我国国情共同影响下，我国政府制定了经济增长方式由粗放型向集约型转变的战略。这一战略要求重视科学技术和先进管理对经济发展和社会进步的贡献；要求府审计作为一种推进资源平衡高效利用的机制，增强对财政收支及公共事业效益的审查和评价，并形成微观与宏观相结合的治理评价体系。 四、开展绩效审计是公众及社会了解政府并要信任政府的需要
政府绩效审计为公众提供了一个了解政府经济运行效果的平台。随着政府公共支出的日益增加、公营企业的不断涌现以及公民民主意识的增强，人们对政府部门支出的效益也越来越关注。他们不仅要关心政府支出的合规性，而且还要关注它的效益性。传统的审计机制由于存在固有的弊端和顽疾，不可能给公众提供这样的平台。政府绩效审计的产生恰恰满足了人们的这种愿望和要求。政府绩效审计增加了公众对政府的信任度。我国传统型政府的行为透明度低，社会参与少，审计机制不健全，由此产生的贪污腐败现象日益严重，毁坏了政府在公众中的形象。把绩效管理引入到审计工作中后，改善政府的经济管理、有效利用公共资源成为审计工作的主要目标，并取得了良好的效果。向公众公布审计结果，让公众了解政府财政使用情况的制度，培育了公民对政府的信任。政府绩效审计强化了政府对公众和社会的服务意识。在政府绩效审计中，要通过考核分析，提出审计意见，作出客观的评价，促使政府既重视项目投资又重视生态环境、劳动就业、收入分配、储蓄和消费等方面，保证公共事业健康有序发展，促进社会共同进步。由此可见，政府绩效审计的根本目标就是要为公民的充分就业和社会的稳步发展提供服务。总而言之，政府绩效审计活动能够促使政府更加重视公共责任，切实维护人民的根本利益。对人民负责，是开展政府绩效审计的最终目标。由此可见，构建责任政府和开展政府绩效审计的目标是一致的，两者都是从保护人民利益的角度出发，旨在实现政府为人民服务的宗旨。（王玉金）
提高政府的责任性需要开展政府绩效审计。政府的权力是公众赋予的，政府作为受托人，对公共资源进行配置、管理和利用，在资源既定或越来越少的情况下，作为受托人的政府对公众负有不断提高配置、保护和利用效率和效果的公共责任。这种责任是否得以履行，需要政府绩效审计来判定。另外，政府在公共管理的过程中，形成了政府自身以及政府管理人员的利益，出现了政府自利性现象。对于政府的自利行为，开展政府绩效审计，以绩效为导向，矫正政府的自利行为，是一种切实有效的管理手段。那么绩效审计在构建责任型政府中起到哪些作用呢？
一、开展绩效审计是建立廉洁、勤政、高效的政府机构的需要
追求政府管理的效率即绩效，就一直是政府管理追求的基本目标，也是政府管理中一个一直没有得到很好解决的问题。政府效率低下、规模膨胀成为一个世界性的普遍问题。所谓高效政府，首先是政府机构的人员必须要少而精干，其次是政府行为必须是有效率的，再次是政府应该和民众具有互动性，有比较高的效能。一个高效的政府对于持续发展是不可或缺的。诚如世界银行的发展报告所说：“一个有效的政府对于提供物品和服务(以及规则和机构)是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展是不可能实现的”。可见，较高的效率是高效政府的应有之义，政府行政效率的高低是衡量整个行政管理活动的重要标准。政府审计的工作范围也从单纯的财务审计向更广泛的绩效审计扩展，并在促进公共资源有效利用方而发挥着重要作用。目前，在我国的行政事业单位中，存在着以下几个突出的问题：一是机构臃肿、人浮于事、管理效率低下。经常是一个项目从立项到最终上马，需要经过层层审批，等到项目审批下来，却发现对项目进行投资己失去了意义。二是经费支出的控制弱化，浪费奢侈现象严重，造成国有资产的大量流失。三是官僚主义严重，腐败盛行。在经济发展的过程中，由于某些不正常因素的诱惑，尤其是拜金主义的渗透，使得一些政府职能部门的官员把国家和人民赋予的管理权视为个人特权，使政府部门非但不能正常发挥、行使其职权，反而对社会上的腐败现象起着火上浇油的作用。
政府绩效审计首要任务就是提高政府的工作绩效，保证政府尽到对国家和人民应尽的责任。政府绩效审计是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息。同时通过审计，揭露其管理不善造成效益差效率低、决策失误造成严重损失浪费和国有资产流失问题，提出改进建议，促进改进管理，改善服务质量，完善法制建设，提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全，更好地实现政府的绩效目标。
二、开展绩效审计是加强对权力的制约和监督的需要
从本质上说，现代政府审计是民主和法制的工具，其职能作用是通过加强对权力的制约和监督来实现的。从这个意义上说，加强对权力的制约和监督是审计工作本质属性的必然要求，是审计促进民主与法制建设的重要途径，在这方面政府审计无疑起着十分重要的作用。首先，一切权力皆来自公众，对公众负责，这是审计的出发点和归宿点。在现代社会中，公共资源的管理由政府来担任，而公共资源的管理本身就是一种受托经济责任关系。政府审计是在经济责任关系不断发展的背景下发展变化的，随着公众对其的认识加深，赋予其职权也逐步扩大，只要涉及国家公共资源的使用和管理，就必须接受审计。这就决定了政府审计伸张的是民权，代表公众监督。其次，加强对权力的制约和监督是对审计法赋予审计机关职责的高度概括。“政府审计自它诞生起，就被作为一种制约和控制的有力工具。”现代社会的公众对了解公共经济责任有了强烈需求，解决这一问题必须在充分了解政府活动信息的基础上才有可能。而政府审计在法律保护下，对政府管理、使用公共资源的行为进行定期检查，从独立和专业角度作出客观评价，就可以向公众做出合理保证。最后加强对权力的制约和监督是实现审计对象由“民”到“官”的转变，本身就是民主进步、法制加强的一种表现。回顾我国政府审计的职责变化情况，不难发现审计监督的核心是对权力的经济表现——财政的监督，这是从经济的角度来认识权力。现代政府应是法治、高效、廉洁、服务型的政府，我国政府审计也应以此为方向，从实际出发调整其职责，为政府的公共管理服务，并随着政府职能的转变迈向法治化，完成对权力的制约和监督的使命，维持公共管理的责任乃是对政府审计最大的挑战。绩效审计审查的是政府管理资源的经济性、效率性和效果性，评价政府的责任，发现其不足，促进其提高效率，从而有效地消除人浮于事的现象，控制行政性腐败的发生，抵制官僚主义，增强政府官员的责任感，从而推动社会经济的发展。所以政府绩效审计的开展势在必行。
三、开展绩效审计是维护自然资源和生态环境平衡的需要
在前工业经济时代，经济发展和社会进步主要依靠的是加大对自然资源的利用强度，但从人类发展的长远来看，资源匾乏、生态失衡都对人类社会生存和发展造成了威胁，使人们不得不重新审视现有的经济发展模式，从而使社会可持续发展的集约型增长方式成为必然。在国际潮流和我国国情共同影响下，我国政府制定了经济增长方式由粗放型向集约型转变的战略。这一战略要求重视科学技术和先进管理对经济发展和社会进步的贡献；要求府审计作为一种推进资源平衡高效利用的机制，增强对财政收支及公共事业效益的审查和评价，并形成微观与宏观相结合的治理评价体系。 四、开展绩效审计是公众及社会了解政府并要信任政府的需要
政府绩效审计为公众提供了一个了解政府经济运行效果的平台。随着政府公共支出的日益增加、公营企业的不断涌现以及公民民主意识的增强，人们对政府部门支出的效益也越来越关注。他们不仅要关心政府支出的合规性，而且还要关注它的效益性。传统的审计机制由于存在固有的弊端和顽疾，不可能给公众提供这样的平台。政府绩效审计的产生恰恰满足了人们的这种愿望和要求。政府绩效审计增加了公众对政府的信任度。我国传统型政府的行为透明度低，社会参与少，审计机制不健全，由此产生的贪污腐败现象日益严重，毁坏了政府在公众中的形象。把绩效管理引入到审计工作中后，改善政府的经济管理、有效利用公共资源成为审计工作的主要目标，并取得了良好的效果。向公众公布审计结果，让公众了解政府财政使用情况的制度，培育了公民对政府的信任。政府绩效审计强化了政府对公众和社会的服务意识。在政府绩效审计中，要通过考核分析，提出审计意见，作出客观的评价，促使政府既重视项目投资又重视生态环境、劳动就业、收入分配、储蓄和消费等方面，保证公共事业健康有序发展，促进社会共同进步。由此可见，政府绩效审计的根本目标就是要为公民的充分就业和社会的稳步发展提供服务。总而言之，政府绩效审计活动能够促使政府更加重视公共责任，切实维护人民的根本利益。对人民负责，是开展政府绩效审计的最终目标。由此可见，构建责任政府和开展政府绩效审计的目标是一致的，两者都是从保护人民利益的角度出发，旨在实现政府为人民服务的宗旨。（王玉金）
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