结合专项资金审计开展绩效审计的路径分析
李云(湖北省宜昌市审计局)
【发布时间:2011年05月31日】
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    当前,开展绩效审计的途径有很多,诸如:与财务收支审计相结合,与工程建设项目审计相结合,与领导干部任期经济责任审计相结合或者独立安排绩效审计项目等。但从我国已开展绩效审计的实践情况来看,笔者认为,今后我们开展绩效审计工作可选择结合专项资金审计来进行,这是一条符合我国国情的、行之有效的具有中国特色的途径。本文从专项资金审计的含义和特征出发,探讨以专项资金审计为路径开展绩效审计的若干思路。
        一、专项资金审计的含义和特征
        专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的,具有特定用途的财政性资金。根据《中华人民共和国审计法》及其实施条例的有关规定,国家审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算,以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督;审计机关对国家事业组织的财务收支进行审计监督。政府机关的审计中除了对单位的预算执行情况和财政财务收支情况进行审计外,还常常根据需要对某一项经费或资金的管理使用情况立项进行专门审计。专项资金审计的对象既包括财政安排的经费、纳入预算管理的财政性资金,也包括未纳入预算管理的财政性资金。常见的有教育经费审计、科技经费审计、社会保障资金、支农资金、救灾资金、扶贫资金、国有土地出让金、行政性收费和罚没收入审计等等。这种审计方式具有很强的针对性,集中反映某一专项经费来源、管理、使用的基本情况,便于发挥国家审计的宏观经济监督作用。各级政府经常拨款举办或资助大型文化、体育等活动,如运动会、艺术节等。国家审计必须对这些活动的财务收支情况进行审计监督,以确保预算资金使用的真实性、合法性和效益性。
    专项资金审计是审计机关对专项资金收支的真实性、合法性和绩效性进行的监督活动。专项资金审计只对某项资金的收支活动进行审查,一般不需要涉及被审计单位的其他财政财务收支活动。专项资金是具有专门用途的资金,必须专
    款专用,审计中应检查专项资金是否按规定用途使用,是否存在挤占挪用问题,是否按规定的标准范围使用,有无提高开支标准或扩大支出范围的问题等。专项资金审计是一种专业性很强的审计,其具体内容依照被审计资金的性质和管理要求而各不相同,审计人员应注意学习掌握与专项资金收支活动有关的法律、法规、政策和制度,了解其业务特点,做到具体情况具体分析。专项资金审计具有针对性较强的特点,审计结果能说明某一领域或某一方面的深层次问题,是一种常用的审计方式。专项资金审计常采用行业审计的组织
    方式。
    二、结合专项资金审计开展绩效审计的必然性分析
    随着我国各项改革的深入,政府管理体制改革在稳步推进,政府不仅承担社会管理职能,而且还要适应社会主义市场经济体制的要求,向社会服务型转变。为了国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步,中央提出切实把工作重点转到调整经济结构、转变增长方式、提高增长质量和效益上来。国家审计机关从单一的财务审计逐步向财务合规合法审计和效益审计并重转变,有利于更有效地发挥作用,加强对权力的制约和监督,促进加强宏观调控,提高经济运行质量和效益,更好地服务于广大人民群众的根本利益。从这个角度来说,以合规性为基础的专项资金审计也必然要向绩效审计方向发展,理由如下:
    其一,从政府管理的方式来说,在经济发展水平较低的阶段,政府经济管理的方式是粗放式的,决定管理活动成败主要是资金量的多少,确保资金的合规、安全成为主要关注的事情合规性审计就应运而生;但经济发展到一定阶段后,管理方式由粗放型转变为集约型,管理者关注的焦点从资金的多少变为管理的好坏,绩效审计就成为审计发展的必然。绩效审计的目的并不是简单地评价被审计单位管理和使用公共资源绩效的好坏,而是通过绩效审计找出效果差、效率低的原因,向社会公众披露相应的信息或向资金使用部门提出整改的建议,达到提高绩效的目的。
    其二,从专项资金审计的目标来看,绩效审计与以合规性为主要目标的专项资金审计的最终目的都是为了提高绩效,合规性审计是通过对违规违纪问题的查处和纠正,促进对现行国家政策制度的维护,达到提高绩效的目的。绩效审计则是通过比较预期目标与实际结果之间存在的差距,找出制度上或管理上的缺陷,通过完善制度和管理,达到提高绩效的目的。
    其三,从绩效审计的关注点来看,合规性审计以国家的法律规章和制度与资金的实际运行相对比,从资金的流入、使用和流出三个环节查找资金使用中的问题,防止资金使用流向发生错误,通过资金使用中存在的问题,揭露管理和制度的漏洞。绩效审计则用正确的管理办法和管理政策与实际执行的结果相对比,查找管理上的漏洞,防止决策失误、执行不力和监督失效等方面的问题。就纠正违法违纪行为来说,如果资金管理使用的一个环节或一个方面发生违法违纪,合规性审计就可以对这个环节、这个方面的问题进行纠正;绩效审计考虑到制度和管理方面的问题应该具有整体性,因为好的绩效不能由某个环节或某个方面所决定,而只能由整个系统绩效的优劣来决定。所以,开展绩效审计本身就是审计工作的组成部分,合规性问题已经解决得比较好发现的问题比较少,所以审计机关重点就是关注这个问题。从我们国家的发展趋势来看,审计机关也要强调绩效审计。
    三、结合专项资金审计开展绩效审计的若干思路
    近几年,国家专项资金的规模越来越大,审计机关开展的专项资金审计在这方面发挥了积极的监督作用。从我国开展的专项资金审计的内容来看已经有了一定绩效审计的内容,如注项目管理的有效性,关注资金使用的经济效果,关注项目是否能够按期完成取得的社会效益,并针对审计发现的一系列问题提出建设性的审计建议,为国宏观决策提供信息服务。因此,借鉴吸收几年来我国各级审计机关开展的各类专项资金审计的实践经验,走一条结合专项资金审计并通过扩大专项资金审计已含有绩效审计的合理成分来开展我国绩效审计,是一条符合中国国情、行之有效的具有中国特色的途径。
    (一)扩大被审计单位内部控制制度的评价内容
    内部控制制度是绩效审计的基础,绩效审计的整体目标应当是审核、检查、评价被审计单位的经济活动是否合理、有效,揭示被审计单位经营管理中薄弱环节,提出改进意见,以帮助被审计单位提高经济效益和社会效益。如果只针对被审计单位的内部会计控制制度提出评价意见,而对单位管理方面的内部控制制度却很少甚至没有评价,那么审计建议就显得很不全面,意义也就不大了。内部会计控制制度主要是财务会计方面的活动,而与财务会计活动密切相关的管理活动的制度制定得如何、如何执行、执行效果如何等方面均无评价内容,那么其评价结果就很难客观公正、科学有效。例如:一个政府部门对上级拔付的专项资金的管理使用或者单位重大事项的决策,如果单位没有建立健全有效的内部管理制度或者内部管理制度失控,决策不民主、不科学,甚至盲目决策,那么就很容易产生腐败现象,发生违法乱纪的问题,即使不产生腐败问题也容易导致管理不规范、不完善等现象的发生,最终给国家造成不可估量的损失。再比如尽管政府部门对专项资金的管理没有发生违法问题,但由于内部管理控制制度失效,资金没有专人管理,或者没有按计划、按进度拨付款项,从而影响项目的建设,也影响到资金使用的经济效益和社会效益。因此,在专项资金审计中应扩大对被审计单位的内部控制制度的评价范围,不能局限于被审计单位的内部会计控制制度,应将经营管理等方面的内部控制制度纳入审计评价的内容。只有这样,审计结果才会更加客观公正,提出的审计建议才会更加全面,从而更好地为政府部门决策提供信息服务,达到绩效审计的最终效果。
    (二)加强专项资金的绩效性审查,合理设置绩效评价指标
    目前,专项资金审计内容和重点是资金管理使用情况的真实性和合法性,对资金的绩效性的审计不是审计重点,尽管审计报告也有提出一些资金管理方面的审计建议,但大多数是针对资金的真实、合法性提出来的,目的是促进被审计单位规范管理使用专项资金,而有关绩效性方面的审计建议较少。因此,在今后的专项资金审计中,我们应加强对专项资金的绩效性审查。在真实性、合法性审计的基础上,进一步扩大绩效审计的成分,关注项目在使用专项资金前后的经济效益和社会效益情况,重点审查资金使用后是否提高了经济效益和社会效益。然后,根据资金使用前后的不同情况,分析原因,查找问题,作出客观的绩效评价,提出具有建设性的审计建议。专项资金审计中,应该对反映各部门的管理效率和工作业绩的各项评价指标进行合理设置。主要考虑社会效益的评价指标,因为有些效益是间接的、潜在的,很多情况下无法用具体的数字来统计,在管理上无法量化。有的只有通过定性分析来判断,有的用绝对数尚不能说明问题,必须通过相对数的比较才能加以客观分析。因而结合专项资金审计开展绩效审计前,审计人员必须做好相关指标的设置和选择工作,建立起符合该部门实际情况的审计评价指标体系,才能保证绩效审计顺利进行。
    (三)审计报告内容应当加强对政府及政府各部门制定和执行政策制度的评价
    从审计的发展来看,审计机关要进一步拓宽思路,将专项资金审计与绩效审计紧密地结合起来。要在专项资金审计中,重点揭露由于决策失误、管理不善、失职渎职造成的严重损失浪费和国有资产流失问题,促进提高财政资金使用效益,维护国有资产安全有效和保值增值。这样做,绩效审计的效果将得到加强。绩效审计不仅仅是查漏补缺,在一定程度上,绩效审计关注的是未来经济活动的改进,是面向未来的审计。在评价效益的同时,更侧重提出促进提高效益的建议,使效益审计更具有建设性。我们应当更加关注效益的好坏不仅仅取决于是否正确执行了政策,同样与政策制定是否存在漏洞或政策制定本身的失误有关。因此,专项资金审计同样要关注政策制定过程中是否存在问题。由于政策执行与变化的过程具有相对的延续性,审计人员可以利用在前一政策执行后的审计经验来评价新的政策制定或变动是否存在缺陷。然后在审计报告中对这方面内容作出合理恰当的评价。
    (四)加强跟踪审计,全面评价专项资金使用的绩效
    如果审计机关对审计结束后被审计单位是否完全整改了审计发现的问题,是否采纳了审计建议这一环节重视不够。那么一方面会出现“年年审计,年年出现老问题”的“审计怪圈”,另一方面会影响到审计决定执行程度,从而削弱审计机关的执法公信力和法律法规的严肃性。另外,绩效审计的效果,有的可以马上体现出来,有的可能经过几个月,甚至多年才能慢慢显现出来。特别是公共工程项目,如治理生态失衡,难以在短期内见到可以数字描述的绩效。因此,在进行绩效审计时只对当期业务活动的直接绩效进行审查,难以获得充分的审计证据来全面评价其绩效。政府绩效的滞后性,势必要求审计机关更要进行跟踪审计,以取得较为全面而准确的审计结果。因此,政府绩效审计,大多数情况下均要重视进一步后续审计。因此,审计结束后,应该加强专项资金审计的跟踪审计工作,一方面才能进一步巩固审计成果,另一方面才能全面真实地评价专项资金管理使用的绩效性。以往对专项资金后续跟踪审计的做法,主要是关注被审计单位对审计查出问题的整改情况及审计意见采纳情况。以后应加强对使用专项资金的项目,投入后取得的经济效益和社会效益进行跟踪审计,确保资金的使用效率,全面评价资金使用绩效。对执行过程中存在的问题,应查明原因,根据被审计单位执行不力或审计建议不切合实际等不同情况,督促被审计单位严格执行或者提出更加切实可行的改进措施。
    (五)借鉴吸收国外先进的绩效审计经验,融入专项资金审计全过程
    目前,我们发展绩效审计的任务还很艰巨,道路也还很漫长,绩效审计从推行到成熟必然要经过一个相当长的发展过程,需要不断地学习和研究,探索和总结。审计机关和审计人员不可希冀一蹴而就,更不能遇到困难和挫折就悲观、失望甚至产生怀疑。发展我国的绩效审计必须积极学习西方先进的审计理论、审计方法和技术,为我国绩效审计提供参考和借鉴。我们不能因为存在一些不适应的问题而裹足不前,要克服照搬照抄、无所作为、无所谓的错误思想。我们不能闭门造车,要从中国的实际出发,循序渐进,积极探索将绩效审计融入到专项资金审计的全过程,勇于借鉴其他国家的先进经验,大胆实践,不怕失败。要立足中国,进行研究创新,形成有中国特色的绩效审计的理论。但我们绝不能简单照搬照抄西方绩效审计的模式。因为我国绩效审计的环境与西方这些国家有着较大的差别。即使在西方不同国家之间,由于审计环境的不同,其绩效审计的模式也有很大差别,如加拿大和美国的绩效审计在审计组织方式、审计范围等方面就有较大不同。绩效审计的发展没有固定模式,我国绩效审计的开展必须符合我国的国情,必须与绩效审计的政治、经济等客观环境,以及审计机关自身的资源、技术条件等主观环境相适应。(李云)
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