实践有中国特色的效益审计
赵增艳（审计署驻重庆特派办）
开展效益审计势在必行，笔者现就如何立足现有条件，整合资源，找准突破口，选好试点项目，大胆探索、逐步推进，尽快实现真实合法审计向“经济效益”审计过渡，实践有中国特色的效益审计谈一点粗浅的看法。
一、我国效益审计的内涵
效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。效益审计要揭露问题，包括违法违规问题，也包括损失浪费问题，效益审计较财务收支审计更增添了体制、机制和管理等方面的原因分析等内容。
二、我国效益审计质量控制环节和重点
效益审计质量的好坏，对社会影响的大小，受被审计单位及相关单位的重视程度影响，又取决于审计的方法、评价指标或衡量标准是否得到社会的肯定。效益审计应当克服和消除由于不同的审计人员而得出不同的审计结论的问题，达到这一效果的唯一途径就是，每一项效益审计都应首先确立一套科学合理的审计方法体系，加强审计质量控制；其次确立得到包括被审单位在内的社会公认和普遍尊重的指标和标准体系；在审计实践中不断地积累、完善和补充一些指导性的方法、准则和标准。
（一）选项环节。目前开展效益审计应从促进政府改善宏观管理、完善管理制度的角度入手，选择财政投入大、群众关心、政府关注、社会影响大的项目，如公共财政支出、政府性专项资金（基金）、政府性投资建设项目、政府部门的专项经济活动和经济责任审计等为突破口开展效益审计。
（二）审前调查环节。效益审计项目立项的准确、恰当与否，关系到效益审计项目的成败，而开展审前调查的目的和主要任务就是正确选择效益审计项目。因此，搞好效益审计审前调查是效益审计项目成功立项的重要手段。应尽量在量力而行前提下选择审计环境相对较好的可行的项目；其次是选择具有一定改进空间的审计项目，关注审计发现问题的解决对经济、社会协调稳定发展的作用和意义；再次是选择在一定范围内具有较多类似项目的审计项目，把握相似性，为效益审计揭露普遍性问题奠定基础。
（三）审计实施方案编制环节。审计实施方案是开展审计工作的重要依据，确定审计目标和内容是审计实施方案质量控制的重点。效益审计总目标是经济性、效益性和效果性，审计人员要根据不同效益审计项目的目的差别，选择不同的审计目标，然后再细分具体审计目标和内容，形成审计事项。同时还应注重审计事项确立的科学性，在编制审计实施方案时，科学合理的划分并确立审计事项主要是为了保证审计人员能够按照办事程序、管理要求、计划指标、经济指标、技术指标等可以进行审查的要素开展审计工作，防止审计事项笼统不清，造成审计人员无从入手；注重审计事项的可证实性，主要是利用现有的审计手段和评价标准体系能够得到证实，不能脱离现实。
（四）审计评价指标的选择、确定环节。对被审计事项的效益进行评价是效益审计的核心，而评价的前提是要有一套完整可行的指标体系。因效益审计对象是综合、复杂的公共支出及其相关的经济和社会活动，具有能够可以直接用货币计量价值的经济效益和不能够用货币直接计量价值的社会效益和环境效益的特点，所以效益审计评价指标的选择应当遵循货币、实物和劳动量并重的计量原则，绝对数、相对数相结合的指标设置原则，时间、范围可比性的分析原则，客观、公正的评价原则，简明、清晰、扼要和全面的语言表述原则。审计评价指标确定还应注重评价标准的权威和公认性，使审计评价更客观的反映实际情况。
（五）审计证据取证环节。效益审计项目的审计证据来源渠道的广泛性，决定了审计证据除了要符合合法性、相关性、充分性和客观性的质量标准外，还应注重审计证据的相互印证，同一事项的若干审计证据之间，是否能够相互佐证，避免出现矛盾证据，注重审计证据的可靠性，要经得起各方面的检验，关注审计证据中有没有将社会反映、人们议论、媒体报道等作为审计证据的情况。
三、我国效益审计报告的特点
效益审计报告在结构上与一般审计报告差别不大，在其内容上应注重以下几个方面：
（一）使用对象的变化性。效益审计的最终目的是促进被审计单位改善经营管理，提高经济效益，降低经营风险。审计结果除被审计单位外，同时供政府有关领导以及有关主管部门的有关负责人参考使用，促进从管理体制和管理机制上解决问题。
（二）揭露问题和原因分析的准确性。在真实合法的基础上，效益审计报告突出对被审计单位经济活动的经济和社会效益的综合分析，揭露经济活动中存在的效益滑坡、效能衰退、效率低下等问题，同时保证对问题的描述和定性的恰当准确，且有充分的审计证据加以佐证，并得到被审计单位的认可。原因分析着重围绕提出的问题从体制、机制和管理的层面上深入挖掘问题成因，提出整改措施，落实具体责任，及时向政府及有关部门反映情况，督促被审计单位和有关部门加强整改。
（三）数字的相对性。在财务收支的真实合法性审计报告中，对审计发现的问题往往用量化数字进行准确的表述，但只是静态地反映问题，很难动态地分析出被审计单位横向的同行业比较情况和纵向的历史变化情况。而效益审计报告中，应多采用相对性的数字，从横向和纵向综合对比，既能多角度展现资产、负债、损益等数据的历史变化情况，又能通过分析违规问题金额占审计金额的比例等情况变化，从而反映到相关管理体制制定、执行优劣情况，进而上升到分析问题产生的体制和机制原因，通过向政府有关主管部门建议，促进完善体制机制。
（四）潜在的风险性。因效益审计的审计证据具有趋势性，一般是通过统计抽样、统计分析等测试方法获得，定性多、定量少。趋势性证据的证明力与实物证据、书面证据相比是有差距的，效益审计结论存在潜在的风险性。所以在过渡时期，审计证据一定要获得有关部门和人员的签字盖章，或得到专业权威部门和被审计单位的认可。
（五）建议的针对性和可操作性。真实合法审计报告注重的是发现违纪问题多少和如何处罚。而效益审计报告则是在发现问题的基础上，更多的是强调如何解决问题，特别是促进修改完善宏观管理制度，从根本上解决问题。所以效益审计报告的建议要针对揭示的问题而提出，建议要具有可操作性。
四、推进我国效益审计必须强化审计公告制度
效益审计结果应以适当方式向社会和媒体公开，通过全社会监督，扩大审计影响力，督促相关部门充分利用审计成果。效益审计的主要目的是揭露损失浪费、效率低下、管理混乱的问题，报上级主管部门及时有效处理方式，可能因因部门局部利益驱动，使审计发现的问题被淡化，被搁置，甚至被否定。而审计公告形式实际上是审计部门把效益审计结果交给了社会，交给了人民群众，使被审计部门和相关部门接受公众和舆论的监督，真正发挥了效益审计的威力，促进效益审计结果利用最大化，同时也使国家审计向社会公开，促使审计机关和审计人员不断改进工作方法，提高审计工作质量。（赵增艳）
一、我国效益审计的内涵
效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。效益审计要揭露问题，包括违法违规问题，也包括损失浪费问题，效益审计较财务收支审计更增添了体制、机制和管理等方面的原因分析等内容。
二、我国效益审计质量控制环节和重点
效益审计质量的好坏，对社会影响的大小，受被审计单位及相关单位的重视程度影响，又取决于审计的方法、评价指标或衡量标准是否得到社会的肯定。效益审计应当克服和消除由于不同的审计人员而得出不同的审计结论的问题，达到这一效果的唯一途径就是，每一项效益审计都应首先确立一套科学合理的审计方法体系，加强审计质量控制；其次确立得到包括被审单位在内的社会公认和普遍尊重的指标和标准体系；在审计实践中不断地积累、完善和补充一些指导性的方法、准则和标准。
（一）选项环节。目前开展效益审计应从促进政府改善宏观管理、完善管理制度的角度入手，选择财政投入大、群众关心、政府关注、社会影响大的项目，如公共财政支出、政府性专项资金（基金）、政府性投资建设项目、政府部门的专项经济活动和经济责任审计等为突破口开展效益审计。
（二）审前调查环节。效益审计项目立项的准确、恰当与否，关系到效益审计项目的成败，而开展审前调查的目的和主要任务就是正确选择效益审计项目。因此，搞好效益审计审前调查是效益审计项目成功立项的重要手段。应尽量在量力而行前提下选择审计环境相对较好的可行的项目；其次是选择具有一定改进空间的审计项目，关注审计发现问题的解决对经济、社会协调稳定发展的作用和意义；再次是选择在一定范围内具有较多类似项目的审计项目，把握相似性，为效益审计揭露普遍性问题奠定基础。
（三）审计实施方案编制环节。审计实施方案是开展审计工作的重要依据，确定审计目标和内容是审计实施方案质量控制的重点。效益审计总目标是经济性、效益性和效果性，审计人员要根据不同效益审计项目的目的差别，选择不同的审计目标，然后再细分具体审计目标和内容，形成审计事项。同时还应注重审计事项确立的科学性，在编制审计实施方案时，科学合理的划分并确立审计事项主要是为了保证审计人员能够按照办事程序、管理要求、计划指标、经济指标、技术指标等可以进行审查的要素开展审计工作，防止审计事项笼统不清，造成审计人员无从入手；注重审计事项的可证实性，主要是利用现有的审计手段和评价标准体系能够得到证实，不能脱离现实。
（四）审计评价指标的选择、确定环节。对被审计事项的效益进行评价是效益审计的核心，而评价的前提是要有一套完整可行的指标体系。因效益审计对象是综合、复杂的公共支出及其相关的经济和社会活动，具有能够可以直接用货币计量价值的经济效益和不能够用货币直接计量价值的社会效益和环境效益的特点，所以效益审计评价指标的选择应当遵循货币、实物和劳动量并重的计量原则，绝对数、相对数相结合的指标设置原则，时间、范围可比性的分析原则，客观、公正的评价原则，简明、清晰、扼要和全面的语言表述原则。审计评价指标确定还应注重评价标准的权威和公认性，使审计评价更客观的反映实际情况。
（五）审计证据取证环节。效益审计项目的审计证据来源渠道的广泛性，决定了审计证据除了要符合合法性、相关性、充分性和客观性的质量标准外，还应注重审计证据的相互印证，同一事项的若干审计证据之间，是否能够相互佐证，避免出现矛盾证据，注重审计证据的可靠性，要经得起各方面的检验，关注审计证据中有没有将社会反映、人们议论、媒体报道等作为审计证据的情况。
三、我国效益审计报告的特点
效益审计报告在结构上与一般审计报告差别不大，在其内容上应注重以下几个方面：
（一）使用对象的变化性。效益审计的最终目的是促进被审计单位改善经营管理，提高经济效益，降低经营风险。审计结果除被审计单位外，同时供政府有关领导以及有关主管部门的有关负责人参考使用，促进从管理体制和管理机制上解决问题。
（二）揭露问题和原因分析的准确性。在真实合法的基础上，效益审计报告突出对被审计单位经济活动的经济和社会效益的综合分析，揭露经济活动中存在的效益滑坡、效能衰退、效率低下等问题，同时保证对问题的描述和定性的恰当准确，且有充分的审计证据加以佐证，并得到被审计单位的认可。原因分析着重围绕提出的问题从体制、机制和管理的层面上深入挖掘问题成因，提出整改措施，落实具体责任，及时向政府及有关部门反映情况，督促被审计单位和有关部门加强整改。
（三）数字的相对性。在财务收支的真实合法性审计报告中，对审计发现的问题往往用量化数字进行准确的表述，但只是静态地反映问题，很难动态地分析出被审计单位横向的同行业比较情况和纵向的历史变化情况。而效益审计报告中，应多采用相对性的数字，从横向和纵向综合对比，既能多角度展现资产、负债、损益等数据的历史变化情况，又能通过分析违规问题金额占审计金额的比例等情况变化，从而反映到相关管理体制制定、执行优劣情况，进而上升到分析问题产生的体制和机制原因，通过向政府有关主管部门建议，促进完善体制机制。
（四）潜在的风险性。因效益审计的审计证据具有趋势性，一般是通过统计抽样、统计分析等测试方法获得，定性多、定量少。趋势性证据的证明力与实物证据、书面证据相比是有差距的，效益审计结论存在潜在的风险性。所以在过渡时期，审计证据一定要获得有关部门和人员的签字盖章，或得到专业权威部门和被审计单位的认可。
（五）建议的针对性和可操作性。真实合法审计报告注重的是发现违纪问题多少和如何处罚。而效益审计报告则是在发现问题的基础上，更多的是强调如何解决问题，特别是促进修改完善宏观管理制度，从根本上解决问题。所以效益审计报告的建议要针对揭示的问题而提出，建议要具有可操作性。
四、推进我国效益审计必须强化审计公告制度
效益审计结果应以适当方式向社会和媒体公开，通过全社会监督，扩大审计影响力，督促相关部门充分利用审计成果。效益审计的主要目的是揭露损失浪费、效率低下、管理混乱的问题，报上级主管部门及时有效处理方式，可能因因部门局部利益驱动，使审计发现的问题被淡化，被搁置，甚至被否定。而审计公告形式实际上是审计部门把效益审计结果交给了社会，交给了人民群众，使被审计部门和相关部门接受公众和舆论的监督，真正发挥了效益审计的威力，促进效益审计结果利用最大化，同时也使国家审计向社会公开，促使审计机关和审计人员不断改进工作方法，提高审计工作质量。（赵增艳）
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