对地方党政主要领导干部经济责任同步审责任界定的思考
左俊亭(审计署京津冀特派办)
【发布时间:2011年05月24日】
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    [内容摘要]对地方党委和政府主要领导干部经济责任实施同步审计,在没有任何经验可以借鉴的情况下,首先应深入了解地方党委和政府主要领导干部职责分工情况,以及对所管辖地区或部门的经济社会事务介入的深度和广度。通过国家相关文件资料和各方文章、信息为参考,对地方党政主要领导经济责任的界定,以及界定的范围和标准等相关内容予以论述,拟在实际审计工作中准确界定地方党委和政府主要领导干部的经济责任,为各级组织部门全面考核及正确使用领导干部提供依据。

    [关键词]  地方党政领导  经济责任审计  责任界定

    党的十七大明确提出健全经济责任审计制度,十七届四中全会提出完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,该规定进一步完善了干部管理监督和党风廉政建设等法规制度,对于增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义,同时对促进经济责任审计工作的科学发展完善经济责任审计法规制度等方面提出了新的要求。

    在对地方党委和政府主要领导干部经济责任实施同步审计,应以科学发展观为指导,以地方党政主要领导任职期间履行经济责任情况为主线,以地方财政收支及有关经济活动的真实合法效益为基础,以地方经济社会发展的重大事项为重点,检查党政主要领导干部任职期间贯彻执行国家经济法律法规、党和国家关于经济工作的重大方针政策及决策部署,促进本地区经济社会事业发展情况,重大经济决策制定和执行、重大投资项目建设和管理的合法合规及科学有效性,财政财务收支及相关经济活动的真实合法效益情况,重大管理制度制定和执行情况,以及党政主要领导干部执行国家财经法规及个人遵守有关廉政建设规定等情况,以便促进地方党政主要领导干部能够守法、守纪、守规、尽责,更好地履行经济责任。

    如何做好对地方党委和政府主要领导干部经济责任的责任界定和审计评价是做好党政领导干部经济责任审计的重要前提。审计机关所作出的审计界定和审计评价必须保证客观公正、真实可靠。目前,我国对经济责任审计结果的定量定性分析、评价结论的确定、运用建议的选择,审计结论的内容和格式等方面还有待于统一规范,做好被审计对象经济责任的准确界定和功过是非审计评价已成为影响经济责任审计成果利用的难题,也在一定程度上加大了经济责任审计的潜在风险。审计机关和审计人员在实施地方党政主要领导干部经济责任同步审计过程中,必须运用科学的评价指标体系,全方位地从不同角度及不同层次,对被审计对象任期内所在地区、部门和单位的财政收支真实性、合法性和效益性,以及相关的经济活动所应负的经济责任进行客观而公正的审计评价,这是地方党政主要领导干部经济责任同步审计的核心内容,是经济责任审计的基础。

    一、经济责任审计中的责任界定

    对地方党政主要领导干部实施经济责任审计,是国家审计机关的一项重要职责,是增强各级党政领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设,以及各级组织部门全面考核及正确使用领导干部的一项重要举措。党政主要领导干部经济责任同步审计也是考验各级审计机关执法能力和水平的一项重要内容。其审计质量的高低和审计发挥作用的大小,主要体现在对地方党政主要领导干部履行经济责任的责任界定上。

    二、经济责任界定的相关规定和现状

    责任界定。是指被审计领导干部在任期内履行经济责任过程中对存在问题所应当承担的责任,审计机关根据审计结果依照法律法规对被审计对象所作出的责任界定。中办、国办印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中的第三十五条,明确列出了被审计领导干部对存在的问题应当承担的责任。主要包括直接责任、主管责任和领导责任。

    (一)直接责任,是指领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担的责任.包括直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为;主持相关会议讨论或者以其他方式研究,但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为;其他应当承担直接责任的行为。

    (二)主管责任,是指领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担的责任:包括除直接责任外,领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为;主持相关会议讨论或者以其他方式研究,并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为。

    (三)领导责任,是指除直接责任和主管其他应当承担直接责任的行为。

    以上责任划分充分考虑到实际审计工作中的可操作性和审计结果运用的准确性,更加明确和具体,开展地方党委和政府主要领导干部经济责任同步审计,就是为了全面了解地方党委和政府主要领导干部在任期内经济责任的履行情况,对地方党政主要领导干部的工作能力和工作水平进行准确、客观、公正地评价,为各级政府的组织、人事部门选拔、任用干部提供可靠依据,要掌握、评价地方党委和政府主要领导干部任期经济责任的履行情况,就必须对党政领导干部任期经济责进行准确界定。只有在对党政主要领导干部任期内经济责任进行准确界定,才能分清其在任期内对地方或部门的经济活动以及本地区或部门出现的问题是否负责任,负有什么样的责任,负多大的责任,从而才能正确地、客观地对地方党委和政府主要领导干部进行评价。

    (四)经济责任界定的现状。目前,在政府主要领导干部经济责任审计中,由于缺乏统一的标准和规范,审计人员在实际操作中容易出现经济责任的主体界定不准、界定不清或界定模糊,如在实际审计过程中除规定的直接责任外,只要是所管辖范围内的部门或单位出了问题,都笼统定性为主管责任,过于模糊,造成主管责任等同于没有责任。有的评价超出审计范围,对一些与审计事项不相关的业绩加以确认,与经济责任不相关的责任也加以界定;有的评价主观性太强,语言绝对化,违背了谨慎性原则,同时也给审计带来签潜在的风险;有的审计评价往往就事论事,泛泛而论,只对单位不直接对责任人,而且评价内容过多,造成评价目的不明确,有的甚至存在好话、套话的审计评价,不仅使组织人事部门难以运用其审计成果,而且使审计机关及审计人员增加了审计风险,还造成了审计人力、物力及财力的极大浪费。

    三、经济责任界定的方式方法

    首先,开展地方党委和政府主要领导干部经济责任同步审计,对加强权力运行的制约监督、促进依法行政和依法理财、促进党风廉政建设等方面具有重要意义。目前,对省级党委和政府主要领导干部经济责任同步审计还未正式开展,尚没有经验可以借鉴。因此,审计机关及审计人员要从思想上高度重视,要认真学习理解党中央、国务院关于对党政领导干部进行监督以及经济责任审计的各项规定,从讲政治的高度提高对地方党委和政府主要领导经济责任审计工作的认识,增强审计人员的责任感和使命感。

    其次,认真研究以往经济责任审计的方法和经验,在审计实施中加以借鉴。准确掌握地方党政主要领导干部在任职期间,曾经审过的事项及审计成果,要有所选择,充分利用;要以该地方党委常委会、政府党组会、政府主要领导办公会等各类党政主要领导人参加、主持的会议纪要和记录入手,整理该地方党政主要领导干部任职期间重大制度的制定和重大事项的决策情况,紧紧围绕审计工作方案进一步确定审计重点,加强对地方党政主要领导干部负有直接责任的经济事项的审计;合理配备审计组成员,不仅要有熟悉财政审计的人员,也要有熟悉资源环境审计、投资审计、金融审计等方方面面的专业人员参加审计。

    三是对审计工作方案和审计实施方案确定的审计重点,审计人员应查深查透,取证要充分,在掌握总体情况的前提下,明确抽样审计的范围,并对所抽审事项无论是否发现问题,均应充分取证,以保证客观界定经济责任的履行情况;审计评价限于已查清并充分取证的事项,审计没有涉及或审计后未取证的事项不予评价;经审计未发现问题的事项应予肯定,表述为业绩。每项审计内容完成后,均需发表审计意见界定被审计对象的经济责任,客观界定被审计对象应承担的直接责任、主管责任和领导责任。

    四是审计组成员要严格执行廉政纪律、审计纪律和保密纪律等各项规定,牢固树立“质量第一”的观念,并将这一观念贯彻到审计实施方案、组织现场实施、编写审计工作底稿和编写审计报告等各个环节中,严格按规范的程序实施审计;加强与被审计对象所在地方的有关部门的沟通,主动走访干部管理部门和纪检监察部门了解相关情况;要注意调查研究方式方法,特别是多听取有关单位和个人的意见,分清被审计对象的责任。

    五是合理确定被审计领导干部应负的经济责任。首先要对照经济责任审计中审计发现的问题,进一步查阅与界定责任相关的地方党委和政府的会议纪要和记录、领导批示、相关文件、经济活动合同和协议等方面审计证据;其次对没有书面证据和书面证明难以界定经济责任的,则应向被审计领导干部本人及其他当事人进行审计调查取证,并做好审计调查笔录,作为补充界定经济责任的依据;三是在界定经济责任时,还要应当充分考虑问题产生的历史背景、客观环境及领导干部所起的作用,应做到实事求是,客观公正评价。

    四、经济责任界定的范围和标准

    经济责任的界定,要根据经济权利运用和义务履行的主观能动性和结果的合法性进行判断。被审计对象的权利运用和义务履行正确而且结果合法的,承担最少的责任;被审计对象的权力运用和义务履行不正确而且结果不合法的,承担最大责任;被审计对象主观恶意的应承担那全部责任。

    (一)经济责任界定原则。在对地方党委和政府主要领导干部经济责任实施同步审计中,应把握事实要清楚、证据要确凿、定性要准确、界定要恰当、程序要合法、手续要完备等原则。主要包括:经济法律责任原则和经济运行责任原则。

    1.经济法律责任原则。经济责任是根据经济法律和政策来确定的,在制定经济法律和政策时,对权力义务的履行和责任的追究,大多有统一的原则,主要包括:责任依法原则、因果关系原则、责任相称原则、证据确定原则、特殊免责原则等。

    2.经济运行责任原则。审计所涉及的经济责任,主要是在经济运行过程中的责任为主,而且是主要领导干部的责任,包括:

    (二)经济责任界定的范围。盈不应该负责任;应该负什么样的责任;按照客观公正原则,即站在公正的立场上,对审计中查出的各种事项要进行客观分析,查找原因,重点分清直接责任、主管责任和领导责任。

    1.不负责任的认定标准。地方党政领导主要干部与事件没有直接关系,事件不是主要领导干部直接经办,事件发生的背景未经主要领导批准、指示、授意,属于本部门、本单位职工个人行为以及本单位、本部门下属有独立法人资格的法人行为;主要领导干部对事件全不知情;主要领导干部在管理上不存在失职,单位的管理制度健全,管理制度有力。

    2.负有直接责任的认定标准。地方党政主要领导干部在其任职期间所在地区、部门和单位发生下列行为应当负有责任:一是领导干部直接违反国家财经法规的行为,是指领导干部自己实施或者参与实施的,与其担任领导干部特定职务有关联的违反国家财经法规的行为;二是领导干部授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规的行为。是指领导干部通过使其下属人员或其他有关人员了解其对某一事项或行为的主观意志及意愿来影响其下属人员或其他有关人员的具体行为,来实现其实施违反国家财经法规行为的意志或意愿的做法。
    
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