国家审计在转移支付制度改革中的作用及实现途径
吴明娟（审计署驻重庆特派办）
转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称的，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模的预算调节制度。在审计署发布的《2008至2012年审计工作发展规划》中，明确提出中央转移支付审计是财政审计中的一项重要内容，其目标是“注重从完善中央转移支付体制、机制方面研究和揭示问题，促进提高一般性转移支付规模和比例，规范专项转移支付管理，提高资金使用效益，推动建立统一、规范、透明的转移支付制度”，作为国家经济监督机制重要组成部分的审计机关，要适应国家经济发展的现实需要，及时发现我国财政转移支付的制度性问题并提出改进建议。
一、我国财政转移支付制度的现状及存在问题
（一）我国财政转移支付制度的现状。
我国现行的财政转移支付包括三个方面：一是税收返还，它是建立在分税制财政管理体制之上的制度，对地方税收起着激励的作用；二是财力性转移支付，主要包括均衡性转移支付（在1999年前称为一般性转移支付，是按规定和均等化原则，根据因素法计算确定的各地区的标准财政收入和标准财政支出之间的差额作为分配依据，在1999年后改为均衡性转移支付）、民族地区转移支付、调整工资转移支付、年终结算财力补助等，其主要目标是实现地区间财力的均衡，提高各地方政府提供基本公共服务的能力；三是专项转移支付，专项转移支付必须按照中央政府指定内容使用。
（二）我国财政转移支付制度存在的问题。
一是转移支付制度法律法规不健全，缺少应有的审计基础。我国目前尚没有涉及政府间转移支付制度的法律，预算法等法律中也无相关内容，造成转移支付审计因缺乏法律依据而失去参照系。
二是转移支付的结构不太合理，均衡性转移支付的规模偏小，调节财力均等化的作用有限。
三是财政转移支付的项目和内容不够规范。专项转移支付立项随意性大，缺乏科学的依据和严格的程序；专项转移支付的分配办法和方案不够规范、透明；专项转移支付资金缺乏监督，未发挥最大效益。
二、国家审计在转移支付改革中的作用
作为国家审计机关，一方面，我们要发挥审计的防护性作用，从审计监督的角度出发，努力确保财政转移支付工作按现有制度稳步开展，充分发挥财政转移支付制度的作用；另一方面，我们要发挥审计的促进性作用，在审计中深入研究所发现的问题，微观入手、宏观着眼，结合实际提出有针对性和可操作的意见和建议，为建立健全我国的财政转移支付制度发挥促进作用。
一是转移支付审计有利于促进转移支付体系的立法工作和制度建设。通过转移支付审计，揭示财政转移支付在制度建设、资金管理及分配等环节存在的问题，从制度、体制、机制上找出存在问题的原因，并提出解决问题的对策和建议，从而促使有关部门尽快出台相关的法规、规章和制度，把财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化和透明化的轨道，为完善转移支付体系打好法律基础。
二是转移支付审计有利于促进转移支付结构的优化。通过转移支付审计，在全面摸清上级补助地方支出的规模种类和结构的基础上，从宏观层面上对转移支付制度设计、转移支付种类及规模的确定等情况进行分析，促进科学合理的财政转移支付制度的建立，促使国家财政收支逐步趋于均等化。
三是转移支付审计有利于促进转移支付资金分配的规范化和透明化，提高资金使用效益。国家审计在对财政转移支付进行审计时，重点关注转移支付资金的分配环节，促进项目科学设置、资金合理分配；突出专项资金的效益性审计，促进提高资金的使用效益。
三、国家审计在转移支付制度改革中发挥作用的实现路径
国家审计在转移支付制度改革中发挥作用的途径主要是通过开展专项审计调查、对专项资金进行绩效审计、对转移支付审计结果进行分析研究等方式，通过审计监督和调查研究，分析转移支付相关政策制度缺失的危害，揭示政府部门在转移支付资金分配和使用中存在的不规范问题，评价中央转移支付资金发挥的效益和作用，从完善中央转移支付体制、机制方面研究和揭示问题，从而更好地发挥审计“免疫系统”功能，推动转移支付制度改革。因此国家审计在转移支付审计中应着重做好以下几个方面的工作。
一是对转移支付资金开展专项审计调查，促进财政转移支付结构和项目调整和改善。在专项审计调查中，通过检查专项资金的去向是否合理、用途是否明确、规模是否适当；检查部分专项资金内容是否相近或交叉重复，是否存在多头审批安排，不利于专项资金的统筹管理；检查专项资金是否未制定相关的资金管理办法，或资金管理办法未公开，造成资金分配无明确标准和依据，透明度不高，随意性较大，影响专项资金的管理使用；检查财力性转移支付是否建立一套科学而完善的计算公式和测算办法等问题，提出改进建议，促使专项拨款制度向科学、规范的转移支付制度过渡，从而发挥转移支付资金在保障社会稳定、促进经济社会均衡发展方面的重要作用。
二是对转移支付专项资金开展效益审计，促进规范化转移支付资金绩效评价体系的建立。在审计中，可结合目前审计机关正在推行开展的效益审计，选择一些规模较大、影响力较大的专项转移支付资金，围绕资金分配、拨付、管理及使用等各个环节，将整个流程所涉及的相关单位均纳入审计或审计调查对象范围之列，采取适当的方法，对有关转移支付资金使用的真实性、合法性及其经济效益和社会效益情况进行全方位的评价或评估，初步建立起一套科学合理的转移支付资金的效益评价和考核指标，并推动规范化转移支付资金绩效评价体系的建立和完善。
三是加强对审计结果的分析研究，促进相关法律法规的建立和完善。针对转移支付制度法律法规不健全的问题，国家审计可以加强对转移支付审计结果的汇总研究，重点分析法律规范方面存在的问题，指出产生的原因和实质，从而推动有关部门落实完善转移支付相关法律、法规，尽快开展转移支付的立法工作，同时也为中央与地方财权的划分及相关法律的制定提供理论实务支持。（吴明娟）
一、我国财政转移支付制度的现状及存在问题
（一）我国财政转移支付制度的现状。
我国现行的财政转移支付包括三个方面：一是税收返还，它是建立在分税制财政管理体制之上的制度，对地方税收起着激励的作用；二是财力性转移支付，主要包括均衡性转移支付（在1999年前称为一般性转移支付，是按规定和均等化原则，根据因素法计算确定的各地区的标准财政收入和标准财政支出之间的差额作为分配依据，在1999年后改为均衡性转移支付）、民族地区转移支付、调整工资转移支付、年终结算财力补助等，其主要目标是实现地区间财力的均衡，提高各地方政府提供基本公共服务的能力；三是专项转移支付，专项转移支付必须按照中央政府指定内容使用。
（二）我国财政转移支付制度存在的问题。
一是转移支付制度法律法规不健全，缺少应有的审计基础。我国目前尚没有涉及政府间转移支付制度的法律，预算法等法律中也无相关内容，造成转移支付审计因缺乏法律依据而失去参照系。
二是转移支付的结构不太合理，均衡性转移支付的规模偏小，调节财力均等化的作用有限。
三是财政转移支付的项目和内容不够规范。专项转移支付立项随意性大，缺乏科学的依据和严格的程序；专项转移支付的分配办法和方案不够规范、透明；专项转移支付资金缺乏监督，未发挥最大效益。
二、国家审计在转移支付改革中的作用
作为国家审计机关，一方面，我们要发挥审计的防护性作用，从审计监督的角度出发，努力确保财政转移支付工作按现有制度稳步开展，充分发挥财政转移支付制度的作用；另一方面，我们要发挥审计的促进性作用，在审计中深入研究所发现的问题，微观入手、宏观着眼，结合实际提出有针对性和可操作的意见和建议，为建立健全我国的财政转移支付制度发挥促进作用。
一是转移支付审计有利于促进转移支付体系的立法工作和制度建设。通过转移支付审计，揭示财政转移支付在制度建设、资金管理及分配等环节存在的问题，从制度、体制、机制上找出存在问题的原因，并提出解决问题的对策和建议，从而促使有关部门尽快出台相关的法规、规章和制度，把财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化和透明化的轨道，为完善转移支付体系打好法律基础。
二是转移支付审计有利于促进转移支付结构的优化。通过转移支付审计，在全面摸清上级补助地方支出的规模种类和结构的基础上，从宏观层面上对转移支付制度设计、转移支付种类及规模的确定等情况进行分析，促进科学合理的财政转移支付制度的建立，促使国家财政收支逐步趋于均等化。
三是转移支付审计有利于促进转移支付资金分配的规范化和透明化，提高资金使用效益。国家审计在对财政转移支付进行审计时，重点关注转移支付资金的分配环节，促进项目科学设置、资金合理分配；突出专项资金的效益性审计，促进提高资金的使用效益。
三、国家审计在转移支付制度改革中发挥作用的实现路径
国家审计在转移支付制度改革中发挥作用的途径主要是通过开展专项审计调查、对专项资金进行绩效审计、对转移支付审计结果进行分析研究等方式，通过审计监督和调查研究，分析转移支付相关政策制度缺失的危害，揭示政府部门在转移支付资金分配和使用中存在的不规范问题，评价中央转移支付资金发挥的效益和作用，从完善中央转移支付体制、机制方面研究和揭示问题，从而更好地发挥审计“免疫系统”功能，推动转移支付制度改革。因此国家审计在转移支付审计中应着重做好以下几个方面的工作。
一是对转移支付资金开展专项审计调查，促进财政转移支付结构和项目调整和改善。在专项审计调查中，通过检查专项资金的去向是否合理、用途是否明确、规模是否适当；检查部分专项资金内容是否相近或交叉重复，是否存在多头审批安排，不利于专项资金的统筹管理；检查专项资金是否未制定相关的资金管理办法，或资金管理办法未公开，造成资金分配无明确标准和依据，透明度不高，随意性较大，影响专项资金的管理使用；检查财力性转移支付是否建立一套科学而完善的计算公式和测算办法等问题，提出改进建议，促使专项拨款制度向科学、规范的转移支付制度过渡，从而发挥转移支付资金在保障社会稳定、促进经济社会均衡发展方面的重要作用。
二是对转移支付专项资金开展效益审计，促进规范化转移支付资金绩效评价体系的建立。在审计中，可结合目前审计机关正在推行开展的效益审计，选择一些规模较大、影响力较大的专项转移支付资金，围绕资金分配、拨付、管理及使用等各个环节，将整个流程所涉及的相关单位均纳入审计或审计调查对象范围之列，采取适当的方法，对有关转移支付资金使用的真实性、合法性及其经济效益和社会效益情况进行全方位的评价或评估，初步建立起一套科学合理的转移支付资金的效益评价和考核指标，并推动规范化转移支付资金绩效评价体系的建立和完善。
三是加强对审计结果的分析研究，促进相关法律法规的建立和完善。针对转移支付制度法律法规不健全的问题，国家审计可以加强对转移支付审计结果的汇总研究，重点分析法律规范方面存在的问题，指出产生的原因和实质，从而推动有关部门落实完善转移支付相关法律、法规，尽快开展转移支付的立法工作，同时也为中央与地方财权的划分及相关法律的制定提供理论实务支持。（吴明娟）
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