我国的财政转移支付制度是在1994年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三部分构成的，以中央对地方的转移支付为主的转移支付制度。随着我国社会主义公共财政体系的不断完善，现行转移支付制度在经济社会发展中起到了积极明显的作用。但是，结合近年来对转移支付资金的审计情况，笔者认为，财政转移支付制度在运行过程中还存在一些需要进一步研究和解决的问题。
    一、准确认识与评估财政转移支付制度的作用与意义
    财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家各级政府为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，上级财政把以税收形式筹集上来的一部分资金转移到为国家宏观目标的实现及社会事业共同发展，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度，以便缩小区域间经济发展的差距及实现国家经济社会发展的特定目标。它是促进各区域公共服务水平的均等化、平衡各区域财政能力的有效手段，使中央有限的财政资源最大限度地发挥其所承担的在全社会范围内的公平分配的职能。
    从目前情况看，我国转移支付的作用是明显的，主要体现在以下几方面：一是促进和帮助了不发达区域地方政府实现中央的经济发展目标和社会发展目标，使之能够达到全国性基本公共服务水准；二是保障了地方财政支出需求，尤其是县级财政的支出需求，缓解了基层财政困难，促进了县域经济的发展；三是保障了中央重大战略措施落实，促进了地方社会事业发展；四是发挥了宏观调控作用，转变经济欠发达地区的经济发展方式和调整产业结构，促进节能减排目标的实现。由此可见，财政转移支付作为一种重要的援助手段，对不发达区域改善社会公用设施，创造良好的投资环境，缩小与发达区域的经济发展差距具有十分重要的作用和意义。
    二、当前财政转移支付制度设计缺陷及运行中存在的问题
    财政转移支付制度在起到明显作用的同时，其制度设计上的缺陷及在运行中遇到的现实问题已逐步显现出来，与社会经济发展不相适应的主要有以下几方面：
    一是转移支付的相关法律制度滞后。我国财政转移支付制度实施十几年来，中央财政每年上万亿的转移支付资金从中央下拨到省，再到市、县。由于我国尚未出台统一的、权威性的财政转移支付制度对转移支付的原则、程序、分配方法和标准等作出具体要求，现行转移支付的相关规定大多散见于不同时期不同部门规章中，这种现状客观上降低了转移支付资金运作的规范性和科学性，直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。此外，现行转移支付主要只体现在中央对省级财政的资金划拨，而省以下地方政府的相关制度几乎没有建立起来，使得转移支付制度在缩小政府间财力差距上的作用受到限制。可见，实现财政转移支付的法制化，进一步推动与实现转移支付制度的规范化、公平化和透明化，是完善财政转移支付制度的一个首要问题。
    二是税收返还冲击了均衡性转移支付的政策效果。税收返还是我国财政转移支付的主要形式之一，是地方财政收入的重要来源。中央财政对该政策的执行一直采取“存量不变，增量调整”的办法对地方实行税收返还。按照这个返还标准，东部发达地区得到了较多的税收返还，中西部不发达地区则返还较少，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰，在一定程度上抵消了通过均衡性转移支付来均衡地区间财力差异的政策效果，从而造成了地区间财力分配差距的扩大。如某省近年共收到中央均衡性转移支付资金110多亿元，而同期税收返还却达到230多亿元，超过均衡性转移支付资金的1倍多。
    三是财政转移支付结构不合理。一般性转移支付作为提高地方政府财力，增强公共服务水平的主要手段，但在转移支付结构中却存在一般性转移支付规模占比偏小，专项转移支付占比过大的现象，而且这种状况有逐渐强化的趋势。一般性转移支付规模偏小在一定程度上弱化了地方政府的财政自主权和提供公共服务的能力。在审计中，我们从中央、省、市三个层级看，对下级的专项转移支付比重偏高，一般性转移支付特别是均衡性转移支付比重偏低，难以有效发挥均衡地区间财力差异的作用。如某省近年收到的中央转移支付资金900多亿元中，一般性转移支付近300亿元，仅占30%左右，而专项转移支付达600多亿元，占近70%，其中均衡性转移支付为100多亿元，仅占转移支付总额的10%左右。
    四是专项转移支付资金分配随意性较大，且资金使用缺乏完善的绩效评价标准。我国有相当部分专项资金管理办法没有公开，资金分配标准很难掌握。同时，与一般性转移支付和专项转移支付资金相应的资金使用效益考核评价体系不完善，地方政府缺乏提高转移支付资金使用效益的自觉性和动力，普遍存在重争取资金，轻使用效果的现象。如近年下达某省中央预算内基本支出预算指标1亿多元，专项用于贫困县及严重缺水县城供水设施建设，但审计发现上述预算指标含一些不属于贫困县和缺水县的供水设施建设项目，涉及资金近2000万元。可见，中央专项资金在分配上未能按规定原则使用，存在较大随意性，在很大程度上影响了国家设定专项转移支付资金的政策目标。
    三、进一步完善财政转移支付制度和资金管理的思考与对策
    一是中央有关部门应按照财权事权相匹配原则、基本公共服务均等化原则、资金分配公开透明原则尽快出台统一的财政转移支付法律、法规和制度；明确一般转移支付和专项转移支付的政策目标、资金预算标准、分配方法、监督措施等具体规定，并严格执行。实现科学、合理分配资金，增强资金分配的权威性、规范性、可操作性和透明度。
    二是建立横向转移支付制度。通过横向转移支付，可以实现地区间相互支持、协调发展、共同富裕，从而在全国范围内盘活均衡机制，使不同地区间公共服务的提供大致均等，从而最终实现社会公平的战略目标。借鉴纵向转移支付的标准，在省、市级实现其管辖范围内的各地区间的横向转移支付，帮助不发达地区实现公共服务均等化的目标。
    三是在转移支付的目标选择上，要因支付对象的不同和经济社会发展阶段的不同选择不同的政策目标。当前时期，中央对地方特别是对县级财政的转移支付，应主要用于弥补主体税收收入不足以提供基本公共服务的财政收支缺口，并要保证不同经济发展水平的县级财政在享受基本公共服务方面达到均等。同时，中央财政部门应缩减专项转移支付规模，相应增加一般性转移支付比例，并从财政收入的增量部分提高一般性转移支付的比例和规模，特别是均衡性转移支付的比例和规模，以满足县级财力保障政府机构运转、提供基本公共服务的需求。
    四是对各类转移支付资金的效果进行考评。根据目前转移支付的类型和用途，设计一套比较科学规范的效益评价与考核指标体系，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核，以保障转移支付资金运用政策目标的实现，不断提高转移支付资金的使用效率，确保财政资金效益最大化。同时，改变中央转移支付多头管理的情况，将分散在各部门的转移支付资金管理职能归并，交给一个专门的中央转移支付管理机构行使管理职能。各级财政部门对下级政府的转移支付引入惩罚激励机制和有偿使用机制，充分调动下级政府开源节流的积极性，消除下级政府对财政补贴的依赖。（张凯）
    
        

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