党政领导干部经济责任审计结果运用机制研究
刘 峰(审计署驻成都特派办)
【发布时间:2011年05月10日】
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    摘  要:党政领导干部经济责任审计结果运用是实现经济责任审计价值的关键。通过完善的审计结果运用机制,才能确保经济责任审计在增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设方面发挥全方位的效用。基于此,本文客观分析了审计结果运用的五种机制,并就用好用足领导干部经济责任审计结果提出了建议。
    关键词:经济责任审计  审计结果   机制

    党政领导干部经济责任审计制度事关领导干部队伍建设的重要工作,不仅应在理论具有科学性、合理性,更重要的是必须具有实践价值。建立完善的审计结果运用机制,将科学的审计结果全方位、循环地运用于领导干部监督和管理机制之中,才是经济责任审计真实价值所在。
    一、研究党政领导干部经济责任审计结果运用机制的重要意义
    党政领导干部经济责任审计结果运用处于审计项目最后环节,却是审计价值实现的关键所在。党政领导干部经济责任审计实施阶段结束后,审计机关要根据审计查定事实,依照法律法规、相关政策,以及考核目标和行业标准等,在法定职权范围内,对被审计领导干部履行经济责任情况做出客观公正、实事求是的界定和评价,然后就是将审计结果运用到实际之中,即运用于党政干部教育培养、选拔任用、奖励惩诫等多个领域,因此结果运用是经济责任审计价值实现的关键环节。
    (一)研究党政领导干部经济责任审计结果运用机制的理论意义
    1.丰富和完善党政领导干部经济责任审计理论
    党政领导干部经济责任审计是伴随我国社会经济、政治体制改革产生和发展而来,是中国特色的社会主义审计监督的重要组成部分。自1999年初步确立以来,全国各级审计机关和干部监督管理部门密切合作配合,不断探索创新,千方百计地克服实践中的新问题,逐步积累了许多行之有效的经验和方法,完善了相关法规制度建设,改进了审计管理,推动经济责任审计工作取得重大进展,这一进展是建立在经济责任审计理论不断发展的基础之上的。当前,各级党委和政府对经济责任审计提出了许多新任务、新要求,因此研究党政领导干部经济审计结果运用机制的理论,可以为确立经济责任审计结果用原则、构建完整的审计结果运用体系、完善结果作用机制提供重要的理论支撑。只有更加深入研究经济责任审计结果运用机制理论,才能够更好地提高经济责任审计在增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设方面发挥全方位的效用。
    2.从理论上论证党政领导干部经济责任审计在党政干部监督管理中的科学性
    党政领导干部监督管理必须遵循其内在的客观规律,经济责任审计在促进干部监督管理高效运行中有其独特的规律,如果不遵循这些规律,就不可能发挥应有作用和效果。经济责任是审计监督、组织监督和纪检监督相结合的一项综合性工作,是组织、纪检、审计、监察、人力资源管理社会保障等部门共同的任务,需要相关部门的密切协作配合。经济责任审计经济责任审计结果运用机制研究正是运用现代科学的理论,借鉴国内外的经验和做法,对经济责任审计实践活动进行总结和改进的过程。通过研究,进一步认识经济责任审计的特殊规律,进一步论证经济责任审计对领导干部监督管理的科学性,对促进审计监督、组织监督、纪检监督有机结合发挥协同作用具有重大的理论意义。
    (二)研究党政领导干部经济责任审计结果运用机制的现实意义
    任何理论研究只有服务于实践才能实现其理论价值和科学意义。研究经济责任审计结果应用机制的实践意义在于:
    1.充分发挥党政领导干部经济责任审计全方位作用的实践需要
    经济责任审计是对党政领导干部守法、守规、守纪、尽责情况进行全面客观的评价。只有党政干部经济责任审计效果落到实处,才能及时发现党政领导干部履行职责的薄弱环节和存在的问题,为确立党风建设策略,从机制上、源头上预防和治理腐败提供数据支持,才能为领导干部树立科学发展观和正确的政绩观提供准确的导向保证,促进领导干部按照市场经济规律思考规划和部署经济工作,实施科学发展规划,选择科学发展方式,实现经济社会又好又快发展。
    2.提高党政领导干部素质的需要
    党政领导干部素质是经济责任履行效果的关键因素。高素质的领导干部,具有扎实的理论水平,能够透过纷繁复杂的表象把握经济社会发展发展的内在本质,能够按照市场经济规律思考、规划和部署经济工作,更重要的是具有强烈的遵纪守法意识和自我约束能力,能够正确行使党和国家赋予的权力,在履行经济责任过程中特别是在参与重大经济事项决策和管理过程中,坚持做到守法、守纪、守规、尽责。经济责任审计结果揭示干部素质缺陷,也能发现领导干部优良品质,借助循环不断的经济责任审计结果运用机制,领导干部的素质将会不断提升。
    二、党政领导干部经济责任审计结果运用机制
    党政领导干部经济责任审计结果具有多方面功能,用好用足审计结果,必须构建全方位的审计结果运用机制。
    (一)评价机制
    通过对领导干部贯彻落实科学发展观、遵纪守法、廉洁从政以及贯彻执行党和国家方针政策和决策部署情况进行审计,并做出客观公正评价,这是经济责任审计结果最基本的运用机制。领导干部经济责任审计与常规审计不同,审计的内容是事,最终落脚点是“评人”。审计党政领导干部经济责任,既能审出存在问题的领导干部,也可以查明事实真相帮助一些领导干部澄清负面影响,还能让一些低调做事、默默无闻、业绩突出的领导干部得到公正评判。
    (二)诊断机制
    经济责任审计在揭示领导干部成绩和不足的同时,还要实事求是地剖析背后的根源。既要全面地指出领导干部履行经济责任过程中遵纪守法、执行政策、参与决策以及廉政自律方面存在的薄弱环节乃至重大失误,还要客观分析影响干部履责的机制性和制度性因素。以此为基础对领导干部做出全面正确的诊断,甄别出领导干部中的尽责者、改革者、失误者、违纪者,避免或减少用人上的失察和失误。
    (三)咨询机制
    在领导干部经济责任审计过程中,审计机关可以利用工作优势系统地收集了社会各部门以及经济发展各环节的运行状况与真实效果的第一手资料,经过整理和分析,能够发现经济社会发展中存在的普遍性、倾向性问题,向当地党委和政府提供准确、及时的信息,为正确决策和有效管理提供客观的参考依据。同时,审计中还能掌握到领导干部队伍建设中倾向性、苗头性问题,经过汇总分析,还可以为改进和优化党政干部履责能力和履责环境提出切实可行的改进建议与实事求是的信息反馈,帮助组织部门确立针对性强的干部教育培训内容和形式,提供普遍性和典型性案例,发挥教育培养领导干部的咨询功能。
    (四)导向机制
    唐太宗李世民曾说过:“国家大事,惟赏与罚。赏当其劳,无功者自退;罚当其罪,为恶者咸惧”。这告诉人们,赏罚具有引导行为的功能,并且唯有恰如其分的赏罚,才能引导人们按预定路径行事,收到预期的成效。经济责任审计结果为党政领导干部提供了非常直观、具体、清晰的目标标准,明白无误地指出干部履行经济责任的差距和不足。将经济责任审计结果纳入干部监督管理,作为“优者上、劣者下、庸者让”的程序化依据,与其他相对抽象、泛化的标准相比,激励或惩戒效果与领导干部的行为和业绩联系更直接、更紧密,也更容易带给领导干部现实压力,更容易转化为领导干部自我完善的内在动力。正确运用审计结果,能够引导领导干部以审计结果为起点,不断地逼近甚至超越考核标准,朝着更加有利于经济社会科学发展的方向发展,朝着党和人民的需要的方向发展,以实现自身的社会价值。
    (五)择优机制
    坚持德才兼备、以德为先领导干部选拔标准,就是要求领导干部拥有必要的专业知识和综合技能,以及高尚的道德情操和思想素养。用人必先识人,正确识别干部是正确任用干部的基础。但是,界定领导干部的专业水平和技能相对容易,科学地量化评判领导干部道德品质和思想素养却是非常困难。“试玉须待三日满,辩才须待七年期”,正确识别党政领导干部需要对其“德能勤绩廉”长期考察。经济责任审计置领导干部于各种经济社会关系之中,通过对其较长时期内履责过程和绩效进行审计,以事实为依据,以法律为准绳,进行全面的定性和定量评价,是对领导干部全方位、多角度、多侧面的考察,既考察了长处,也看清了不足,有助于全面地识人和认人。 经济责任审计结果为组织部门准确识人、择优使用提供了客观依据。
    三、用好用足领导干部经济责任审计结果的几点建议
    (一)提升工作质量,建立科学的分类评价体系
    用好用足经济责任审计结果的前提是审计工作的高质量。经济责任审计工作,既要满足一般常规业务审计所有的要求,又有极强的特殊性。经济责任审计工作质量最重要特征在于其有用性,能够满足监督和管理领导干部的需要。当前经济责任审计评价存在着一些问题,影响了审计结果及其利用价值。这主要表现为,责任评价流于形式,评价结论过于宽泛,缺乏必要的深度,结果导致千人一面。除发现被审计者存在重大违规违纪问题外,体现不出各领导干部之间履责绩效的重大差别,影响了经济责任审计价值的实现。解决这个问题的途径及机制是建立规范完整的科学分类评价体系。制定经济责任审计量化评价办法,明确分类评价结果级次,为审计结果运用创造条件。科学的分类评价体系要体现两个差别,一是体现评价等次差别,借助量化评价办法将审计结果转变成可以比较直观的等级。我国唐朝时期官员考核结果就已经实现了等级化,唐朝《唐六典》卷二《考功郎中员外郎》记载,官员考评结果划分为九个档次,分别对应明确的赏罚奖惩措施,官员俸禄增减、品阶升迁、职位变动、荣辱予夺等。二是体现党政领导干部岗位差别。不同部门的领导干部的经济责任存在天然差异,我国各地区经济发展和政治文化水平差异性很大,不同地区、不同部门和不同性质的岗位的领导干部,即使付出的努力一样,取得的绩效水平差异很大。古人认识到了这种差异,并采取了十分合理的差异性考评措施。明代的高级官员与低级官员、京官与外官在考评程序和考评内容方面有着较大的差异外,行政官员与技术官员、繁简地区(部门)之间也实行不同的政策。如钦天监、太医院的正官,行政级别都只是正五品,但由于是技术部门,又与皇帝接触较多,故其考评与四品以上京官相同,也是“任满黜陟,取自上裁”。教官、杂职官、吏员等也分别依照其工作性质而分别考评。根据官员所管辖的地区和部门的治理难易程度,在考评时执行不同的政策,如“凡边远及有事地方免朝觐”;或赋以不同的权重,尽量做到公平。科学的经济责任审计评价体系应准确把握不同部门、不同性质工作的差异,按照权责对等的原则,进行科学分类,实行差异化考评,保证审计结果的有用性和可靠性。
    (二)拓宽运用渠道,创新多元结果运用载体
    按照经济责任审计最新规定要求,有关部门和单位应当运用经济责任审计结果,将其作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。若仅限于此,显然没有用好用足审计结果。审计部门以及经济责任审计联席工作会议各成员单位应积极探索审计结果运用形式,在各自的职能范围自觉按照规范处理审计结果,创新多元审计结果运用载体和平台,充分发挥经济责任审计“管干部、正党风、促廉政、谋发展”等方面的重要作用。
    一是把握时机,主动适应各职能部门需要。审计部门争取主动,积极加强与纪检、组织、人事等部门的联系和协调,根据干部任用意向与干部管理、监督的需要,选择选拔任用、任职届满或职务有变动意向、群众有反映等关键时点前开展审计,在实际操作中可尝试与领导干部考察考核工作相结合,既满足了组织部门考察干部的工作需要,也强化了审计结果的运用成效。
    二是广而告之,扩大审计结果知情范围。落实定期经济责任审计工作联席会议制度,定期通报审计结果总体情况,分析问题成因,提出审计意见和建议,尽到审计部门的“告知”责任。逐步探索和推行领导干部经济责任审计结果公告制度。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容外,领导干部经济责任审计报告应当向社会公开,让审计结果成为公之于众的公开信息,成为舆论监督和社会监督的重要依据。
    三是完善制度,明确结果运用方式和责任。建立配套制度,明确组织部门及纪检监察等部门运用审计结果的基本方式和应尽责任。组织部门及纪检监察等部门收到审计机关出具的经济责任审计结果报告,应纳入起公文处理系统中进行管理,及时登记,提出处理意见,归入经济责任审计结果数据库,作为干部考察任免得重要参考依据,作为加强领导干部教育重要内容,作为日常督促整改实行诫勉重要内容,作为处理处罚的依据。
    (三)确保运用效果,健全严肃的保障督促机制
    领导干部经济责任审计运用是一项创新工作。用好用足审计结果,提高审计结果运用的效果和深度,必须建立和完善严肃的保障督促机制。
    一是建立经济责任审计结果公示制度。将干部任前公示制度和经济责任审计制度结合起来,把干部经济责任审计评价等次和审计结果报告作为干部任前公示内容之一,让群众更全面、更具体了解拟任用干部。
    二是完善审计跟踪检查制度。审计机关应建立健全审计跟踪检查制度,明确审计应用结果追踪检查的责任主体、检查的内容、检查的期限、检查的程序以及检查结果统计上报途径。通过建立刚性的审计跟踪检查制度,做到定期化、常规化,可以有效克服审计作用效果不明显的弊端。
    三是健全审计结果应用情况公告制度。在积极推进政务公开的基础上,按照政府信息公开制度中“主动公开”或“依申请公开”的要求,审计机关应定期或在公民依法提出申请时,向社会公开审计结果应用情况。为了充分向群众反馈运用结果,应建立结果应用程度详细分类制度,分清审计结果应用程度差异,同时认真评估未运用审计结果造成的影响,一并予以公告。
    四是建立审计结果运用考核制度。审计机关内部建立审计结果运用考核制度,逐步把审计结果运用情况作为审计机关业绩考核的内容之一,明确考核的原则和内容,促进各审计机关真正重视审计结果运用推进工作。(刘 峰)

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