政府审计与国家经济安全
何家凤 毛敏 何少武(江南大学商学院)
【发布时间:2011年05月09日】
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    [摘要]近年来,随着国际政治、经济形势的变化,国家经济安全已经成为了国家安全的核心内容,在世界范围内引起了高度关注。政府审计作为国家经济安全保障体系的一个重要组成部分,对维护国家经济安全起着至关重要的作用。文章意在理顺政府审计与国家经济安全的关系,剖析政府审计对国家经济安全的作用以维护国家经济安全。
    [关键词] 政府审计  国家经济安全  绩效审计

    随着战后两极格局的解体以及科技与经济的迅速发展,人们开始对国家安全有了新的认识。即除了军事和政治安全以外,国家安全还包括了其他内容,国家经济安全就是最为重要的内容之一。在经济全球化的进程中,由于受到外资冲击以及国内经济结构不合理等因素的影响,保障国家经济安全已成为了我国不可忽视的问题。为了防范国家经济风险,我国必须要建立和完善维护国家经济安全的制度体系。政府审计是国家上层建筑的重要组成部分,如何评价国家经济安全指标,如何对突发性重大经济损失进行预警,如何监督重大经济项目,如何保证国家经济的繁荣稳定成为了政府审计应该思考的重要问题。
    一、政府审计维护国家经济安全运行的作用
    (一)政府审计对国家经济安全起到重要的保障作用
    我国现处于加快小康社会建设的新时期,国家的经济实力在不断地加强,国家资产规模也日益扩大,资产质量水平有了很大的提高。政府审计就是要跟进国家经济的发展趋势,关注经济发展的新变化,监督经济运行的实际情况,防止国家经济在运行的过程中出现损失。切实保证国家经济能够安全、平稳、健康的运行。
    (二)政府审计对国家经济安全起着至关重要的监控作用
    自从改革开放以来,我国经济已经逐渐融入了世界经济的大格局中。经济全球化在拓展了我国经济的市场的同时,也使得我国经济面临着巨大的挑战。这时,我国经济对危机与变化的应对能力以及政府转危为“机”的能力就受到了考验。作为政府审计,就是要随时监控国家经济的变化,及时地分析并且提出优质的建议,为政府决策提供参考。保证国家经济在危机和变化面前立稳脚跟,明确方向,从容应对。
    (三)政府审计对国家经济安全起着关键的预警作用
    政府审计无时无刻不在监督国家资产的运行状况,及时对异常的状态进行观察和测试。对监察到的异样进行分析判断,最快地把隐蔽性、倾向性的预警信息传递给决策者,并采取措施将问题处置在其萌芽状态。同时预测宏观经济的发展势态,更好地指导政府审计的工作思路和监督方向,建立较完善的预警系统。
    (四)政府审计对国家经济安全起到保护作用
    政府审计的重要职责就是确保国家经济安全,这也是实施监督的主要目的。因此,政府审计要遵循国家经济不受危害的原则,更有针对性和目标性地实施监督。通过及时发现问题、妥善处置问题和敦促整改问题,把安全隐患阻隔在国家经济运行体系外,使政府审计真正成为国家经济安全的“防火墙”,切实把好国家经济安全运行的关口。
    二、政府审计与国家经济安全的关系
    广义上的政府审计是指政府审计机关所实施的所有审计,也称为国家审计。国家经济安全是指国家的经济不受威胁,在发展过程中能够有效地消除或化解潜在风险,以保证国民经济的持续、稳定和健康发展 。
    国家审计署审计长刘家义曾指出,现代政府审计作为国家的免疫系统,有责任更早地感受风险,更准确地发现问题;有责任调出国家资源和能力去解决问题、提出抵御“病害”的建议;有责任在抵御一时、一事、单个“病害”的同时,促进其健全机能、改进机制、筑牢防线[1]。政府审计的本质决定了审计工作的基本职能就是维护国家安全尤其是国家经济安全,保障国家和人民的利益,促进社会的可持续发展。
    (一)政府审计工作的根本目标是国家经济安全
    政府的重要职责之一就是维护国家的经济安全,政府审计应当认真履行审计监督职责,维护国家的经济秩序,保证国民经济的健康发展。政府审计工作就是要支持政府的职责,维护经济的有序、高速、高质量的发展。
    (二)政府审计工作是维护国家经济安全的重要力量
    政府审计作为国家经济安全监督保证系统的重要组成部分,维护和推动着国家经济安全。政府审计能够撇开各种利益因素,客观地反映国民经济运行中出现的异常情况,预先找出各种倾向性问题。这个特点是其他部门和机构无法取代的。
    (三)政府审计是国家经济安全的“防火墙”
    政府审计依据《审计法》充分行使其职责,监督国家经济安全的运行。作为国家的综合经济监督部门,政府审计对经济活动进行事前、事中、事后的监督,对国家经济安全起到了防范和纠偏保证的作用。
    (四)政府审计支撑国家经济安全
    我国的目标是充分融入国际经济大家庭,然而由于我国还是发展中国家,各种体制并不健全,国民经济是伴随着巨大的内外部风险而高速发展的,因此,政府审计的支撑必不可少。
    (五)政府审计监管的完善有利于国家经济安全程度的提升
    国家经济竞争力的强弱从根本上决定了国家经济安全的程度,要提高国家经济竞争力,归根结底就是要提高国家的科技竞争力、市场竞争力、金融竞争力等能力。政府审计就是要通过监管的方式,从制度上提高这些竞争力,特别是在现在经济全球化的背景下,只有坚持科技创新,加强审计监督,才能使得国家在激烈的国际竞争中占有一席之地。
    (六)政府审计职能发挥的好坏影响国家经济安全的实现
    国家经济安全与政府审计是密不可分的,政府审计的功能发挥得越强,国家经济安全就越能实现。因此只有政府加大惩治力度,制约和监督经济权利,从经济安全的各方面去维护国家经济安全,才能真正满足社会主义法治的要求。
    政府审计与国家经济安全之间是相互依存、相互补充的关系。如果国家经济安全得不到保证,必然不利于政府审计的发展;反之,如果国家经济安全得以有效维护,则有助于促进政府审计事业的健康发展。良好的国家经济安全为政府审计提供了良好的外部环境。只有国家经济安全能够得到有效的维护,社会才能够稳定和谐地发展,才能创造一个良好的政府审计的外部环境,才能更进一步地促进审计事业的发展。
    三、政府审计维护国家经济安全的基本依据及内涵
    (一)基本依据
    1.维护国家经济安全是政府审计的原始目标
    早期的审计,不论是政府审计、内部审计还是民间审计,主要的目标都是“揭弊查错”,即揭露是否存在舞弊或欺诈行为,检查账目中的错误,以发现是否有财产的偷盗行为,保证账簿记录的正确性。由此可以看出,揭露和防止舞弊的本质要求就是保护资产的完整与安全。因此,依靠政府审计来维护国家经济安全是审计原始目标的应有之义。
    2.公共受托经济责任拓展需要政府审计维护国家经济安全
    审计是随着受托经济责任的产生而产生的,并且随着受托经济责任的发展而发展。政府审计在公共受托经济责任关系确立时产生,其根本目标是保证政府公共受托经济责任的有效实行。当国内外政治经济形势的变化影响到国家经济安全时,维护国家经济安全便成为了公共受托经济责任的一个重要内容。公共受托经济责任的拓展需要政府负起保证国家经济安全的责任,因此政府审计也随着公共受托经济责任的拓展而不断发展。
    3.政府审计法定职责要求政府审计维护国家经济安全
    《中华人民共和国宪法》第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门、地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督”。《中华人民共和国审计法》在第一章第一条中将立法的目的规定为:“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”。[2]其中,“国家财政经济秩序”是国家经济安全的重要内容,“财政资金使用效益”对国家经济安全有着重要的影响,而“国民经济和社会健康发展”的基础就是国家经济安全。由此得出,政府审计维护国家经济安全是政府审计法定职责的基本要求。
    4.政府审计维护国家经济安全是国际惯例
    美国国家审计署从1990年开始就定期发布“高风险领域清单”指出影响到国家经济安全的高风险领域。澳大利亚自1997年颁布《审计长法》后,国家审计署就把安全审计作为综合绩效审计中的一项工作内容,将工作成果在年度工作报告中“鉴证审计服务”栏目下单独列示。英国国家审计署在实施绩效审计时,都要对政府部门是否遵循ISO/IEC17799的信息安全标准进行严格审计 。由此可见,政府审计维护国家经济安全已成一种国际惯例。
    5.审计“免疫系统”功能的发挥要求政府审计维护国家经济安全
    2008年,刘家义审计长提出了“国家审计免疫系统论”这一重要观点,指出“应充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’功能”。[3]在这一观点下,政府审计的功能就是充分发挥经济监控作用,使得国家经济能够健康有效地运行。作为国家经济社会的“免疫系统”,政府审计的第一要务就是维护国家经济安全。
    (二)政府审计关注国家经济安全的具体内容
    1.关注国有资产的安全,防止资产流失
    政府审计努力的方向和目标是维护国有资产的安全,实现国有资产的保值增值。维护国家安全要求审计机关要同时进行资产经营审计和资本经营审计;也要同时进行经营者责任审计以及经济安全审计。因此,国家审计机关在维护国家安全方面承担着特殊的责任。
    2.关注财政安全,防范财政风险
    近几年国内外的经济环境日趋严峻,虽然国家通过发行国债、扩大投资、促进消费等手段来维持经济的平稳增长,但与此同时,政府的财政赤字以及债务规模也在逐渐扩大,面临很大的财政风险。因此政府审计机关要认真实施预算执行中的减收增支、财政资金违规等审计,保证国家财政资金的有效使用。通过建立财政预警体系来防范财政风险。
    3.关注金融安全,防范金融风险
    我国严格遵守WTO的承诺,银行业全面开放,致使大量的外国投机资本进入了中国市场。虽然我国外汇储备比较充足,短期内还不会出现金融危机,但是,一旦外国投机资本大于中国的外汇储备,中国就可能会出现金融危机 。所以,政府审计应对国有金融机构直接进行合法性审计,然后过渡到对提高金融资产质量、防范金融风险的问题进行金融绩效审计。
    4.关注环境安全,防止生态恶化
    政府审计担当着环境审计的重任。2008年,审计署提出“关注环境安全,防止生态恶化”,一旦环境遭到破坏,必定会影响经济的发展,甚至威胁到人类的生存。因此,环境安全同政治安全、经济安全、军事安全一样,成为了国家安全的重要组成部分。环保资金等专项资金成为了审计的重要内容。环境审计不仅要对生态环境建设、基础设施建设以及环境治理资金进行审计,还要针对环境保护责任的落实情况以及环境治理情况实施审计。
    四、政府审计维护国家经济安全的途径和措施
    当前在一些领导干部中,普遍存在有法不依、执法不严的情况,铺张浪费、腐败受贿等现象也较为突出。有些单位违规挪用资金,有些决策的失误给国家带来重大的经济损失,以上种种都影响着国家经济安全。因此,必须要采取相关措施来减少和杜绝这些现象的发生。
    (一)政府审计应该进一步明确自己的定位
    从审计范围的定位上来看,若是把国有单位、持有国有资产或国有资本的经营管理关系设定为审计对象,则一定要纳入重点审计范围。政府审计对社会公益事业单位具有直接监督权,涉及到国家经济安全的具体事项。比如对会计师事务所提交的公司准备上市的财务报告进行审计,政府审计对其有直接监督检查的权利,对上述事项的主要负责人有进行经济责任审计的监督权。
    从审计职能的定位上来看,政府审计的主要职能包括:维护国家经济安全、有效、健康运行;维护中央权威在全国的统一执行;财务收支鉴证报告;结合审计工作,为检察、法院、公安提供证据;实施经济责任审计,促进国家公务员的廉政。
    从审计体制的定位上来看,审计机关对全国人民代表大会负责,对法律负责,地方审计机关对中央审计机关负责。[4]
    (二)开展专项审计调查
    十七大提出要推进财政体制改革、建立公共财政的要求。[5]为了维护国家经济安全,国家审计机关应对重点部门、重点资金、重点项目进行调查和审计,评估政策的执行情况和效果。
    1.将财政支出审计作为重点
    审计机关应关注预算的分配是否公平合理,要增强预算的约束力,监督财政改革制度和措施的执行情况,从而促进财政部门依法理财、科学用财,提高财政资金的使用效益。
    2.审计机关继续对社会保障资金进行专项审计
    审计机关应了解各项政策措施是否落到实处,掌握社会保障资金的规模,检查社会保障资金收入是否真实、完整,了解社会保障资金的管理使用情况。
    3.对医疗、科技、涉农、环保开展专项审计
    审计机关应通过专项审计保证资金使用的合理、有效,从而维护群众的切身利益;组织开展对部分省市基础设施建设,如地铁建设等项目资金的审计,检查有无决策失误,有无损失浪费,进而提高建设资金的使用效果和效益。
    (三)推进并且强化绩效审计
    绩效审计的对象是一个组织资源利用的经济性、效率性和效果性。绩效审计的重点不仅在于资金量的大小,更主要的是财政资金项目对未来经济发展的影响力。也就是说,不仅要关注投资本身产生的效益,更要关注投资对地区的经济、环境、就业等各方面产生的影响。开展绩效审计,可以监督政府的公共管理行为,督促政府加强资金运用的计划性,另外也可以减少政府腐败行为的产生。政府审计通过监督检查各重大投资项目的绩效情况,能够提高财政资金的使用效益,促进社会的和谐发展。
    (四)加强对领导干部的经济责任审计
    目前,地厅级党政领导干部的经济责任审计已全面开展,省部级党政领导干部的经济责任审计正在继续试点。对加强领导干部经济责任审计的要求体现为:一是要明确审计目标,建立并完善对权力的制约和监督机制,促使领导干部依法办事,有效地组织和开展工作,力争通过审计达到规范、教育、改进的目的。二是要明确突出审计重点,要把有资金分配权的部门、重大项目的建设部门、资金流量大的部门作为经济责任审计的切入点,强化对其监督的力度。三是要调整审计的内容,关注领导干部落实科学发展观和构建和谐社会的要求,重点突出民生、环保、土地等各项政策的执行情况以及政府的重大经济决策等方面的情况,查处各类违法违规的问题,从体制、机制层面分析问题的成因,并且提出意见和建议,发挥经济责任审计的建设性作用。
    (五)重视金融领域的经济安全,完善金融审计
    现代金融运作已经渗透到了经济生活的各个领域,尤其是随着经济全球化和信息时代的到来,使得各国金融运作相互影响。因此,必须要高度重视金融领域的经济安全,完善金融审计工作。审计金融机构应着眼于从微观层面发现问题再从宏观层面反映问题,为此,政府审计必须要建立一套系统的监控机制,除了能够定期查看各项金融数据之外,还可以及时地反馈情况,起到预警作用,并适时提出预案和调整的措施,防患于未然。其次,在审计过程中需要了解金融行业的特性,准确把握金融业发展的趋势,要不断更新知识网络、调整思路、创新方法来适应变化发展的需要,进而提高金融审计的水平。此外,我国审计署还应明确金融国有资产的收益分配和预算管理制度,并建议研究制定金融企业国有资产产权登记、产权转让、业绩考核等方面的制度,通过各种途径来保证金融国有资产保值增值。
    (六)从片面追求量的扩张向注重质的提高转变
    我国审计机关成立以来,一直将审计项目数量和查处违法违规问题金额作为比较注重的指标,甚至有些地方将其作为工作考核的重要内容,由此导致了只片面的追求量的扩大,而忽略了审计质量。在今后的审计工作中,如何正确处理量和质的关系,坚持把审计质量放在第一位,注重审计质量的提高,是国家审计机关急需解决的问题。同时,国家审计机关应改变过去只注重事后质量控制的做法,在审计过程中加强质量控制,通过提高审计工作质量,更好地为维护国家经济安全服务。
    (七)加大对政府审计人员的培训和引进力度,增配审计专家型指导人员
    为了保证审计人员的知识结构能够适应社会经济的变化,必须要定期对审计人员进行培训。同时需要考虑配备非审计专业的审计人员,主要是计算机方面的专业人员、经济管理和分析方面的专业人员以及常用其他专业技术人员。另外还需增配和培养审计专家型指导人员,这类人员一般不参加常规性审计项目,主要精力是研究和创新审计技术方法,解决审计过程中遇到的各类问题。
    在全球经济发展放缓甚至倒退的情况下,我国经济要实现平稳更好的发展,必须要维护国家的经济安全。在科学发展观指导下的审计理论创新,也必须要坚持经济安全审计的审计理念,进一步对经济安全审计的理论进行研究探索,推动经济安全审计更好地向前发展。随着我国资本市场适度稳定的开放,加强政府审计监督、维护国家经济安全已逐渐成为政府审计内容的重中之重。

    [参考文献]
    [1]王素梅,李兆东,陈艳娇.论政府审计与国家经济安全[J].中南财经政法大学学报,2009,(01),95-99
    [2]刘秀丽,朱锦余.试论政府审计与国家经济安全[J].科技创业月刊,2009,(01),120-121
    [3]乔瑞红.论政府审计与国家经济安全之关系[J].现代财经-天津财经大学学报,2009,(06),68-71
    [4]李宗林.政府审计与国家经济安全[J].商场现代化,2009,(05),385-386
    [5]蔡春,李江涛,刘更新.政府审计维护国家经济安全的基本依据、作用机理及路径选择[J].审计研究,2009,(04),7-11
    
    作者简介:
    1. 何家凤
    (1970--)女,汉族,湖南娄底人,江南大学商学院教师,讲师,硕士,研究方向会计与审计
    2. 毛敏
    (1975--)女,汉族,江苏靖江人,南京财经大学会计学院教师,副教授,博士,研究方向审计
    3.何少武
    (1980--)女,汉族,湖南娄底人,硕士,广东东莞市地方税务局塘厦税务分局



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