提高基层审计执法人员依法治审能力的思考
王美良（湖北省罗田县审计局）
随着依法治国、依法行政的不断深入，在审计机关推进依法治审已经成为一种趋势。“审计必先治队”，审计执法人员身处审计工作第一线，是审计法律法规的实践者和落实者，是沟通审计机关与被审计单位之间关系的桥梁，其依法治审能力的高低，将决定依法治审的成效。因此，对基层审计机关而言，准确把握依法治审能力建设的内涵与要求，深入考察当前基层审计执法人员能力建设的现状与问题，科学提出加强依法治审能力建设的思路与对策，是当前基层审计机关面临的紧迫课题。
一、基层审计执法人员及依法治审能力的涵义及特点
（一）基层审计执法人员是指在基层审计机关中具有执法资格，并在其职责范围内根据审计法律、法规或规章的规定，对相对人权利义务的行使及履行情况直接进行监督检查的工作人员。
（二）依法治审能力指的是胜任依法治审任务所应具备的本领和才能。依法治审能力的内容比较广泛，在质量上也有高低不同，但作为审计执法人员而言，应具备以下基本素质：
1、过硬的政治素质。政治素质对审计执法人员来说是第一位的，它是审计执法工作的根本保证。一名合格的审计执法人员，应该具有较高的政治思想觉悟和良好的审计职业操守，要有铁的纪律和公仆观念，必须忠实地服务于国家和人民。
2、优秀的业务素质。一名合格的审计执法人员除应具有扎实的审计专业知识外，还要掌握与审计专业相关的由其他部门执掌的法律法规，如民法、刑法、民诉法等法律。
3、较强的能力素质。一是分析能力。执法者依法对发生的问题进行分析，特别是对每一具体违法案件进行分析，无论在法理方面，还是在逻辑方面，都要充分体现出一个执法者的分析才干，只有这样，才能确保具体行政行为的准确性和适当性。二是组织能力。组织能力是有效地实施审计执法行为的重要能力素质。不但包括领导者的组织协调能力，对每个审计执法人员来讲， 某一具体审计事项的查处， 如何组织审计、调查和取证，如何协调好各方面的关系，如何做到让行政相对人服从执法结果， 除依法处理外， 很大程度上要看执法者的组织才能。组织得当，可得到事半功倍的效果。三是表达能力。表达能力是衡量一个审计执法人员真实才干的一种外在表现形式，它包括口头和文字表达两个方面。四是应变能力。这里的“应变”包括三个方面：尽快掌握新的法律、法规的能力；从实际出发，依法灵活提出处理意见，正确行使行政裁量权的能力；根据不同纠纷的情况，采取行之有效的临时措施的能力。
4、丰富的综合知识素质。随着法制不断健全，要求执法人员具有较丰富的基础知识，在精通审计专业知识的同时，掌握和熟悉与本专业相关的知识。一是行政管理学理论。应该掌握行政管理学理论，这也是执法者必备的基本知识素质。二是公文写作知识。要求每个审计执法人员必须熟悉与本职有关的公文、法律文书的写作方法、制发程序及规则，从而保证执法工作的严肃性、科学性和权威性。
5、良好的心理素质。一是对审计事业的热爱。一个称职、合格的审计执法人员应具有热爱审计工作，做好审计执法工作的追求精神。二是坚韧不拔的意志。基层审计人少任务重的矛盾非常突出，要出色地完成任务，必须具有坚韧不拔的意志。三是自我控制的气质。
二、提高基层审计执法人员依法治审能力的重要性和必要性
（一）提高依法治审能力是推进依法治审的内在要求。依法治审是依法行政和依法治国方略的重要组成部分。依法治审的基本目的就是要通过法律来规范审计执法权力的行使，实现审计机关及其工作人员严格依法办事。在推进依法治审诸多要素中，人是最活跃最关键的因素。因此，执法者能力的高低，直接关系到审计机关能否做到依法行政，直接关系到国家审计法律、法规能否得到实施的问题，从而决定着依法治审进程。
（二）提高依法治审能力是实现审计职能的根本保证。由于多方面的原因，目前基层审计机关在依法治审方面仍然存在诸多问题。其中很大程度上是由于能力低引起的，比如执法随意性、执法不到位、越权执法等现象时有发生，使审计机关履行职能不能从根本上得到保证。实践证明，只有提高执法者依法治审能力，才能有效推进依法治审，才能使审计机关的职能得到充分体现。
（三）提高依法治审能力是市场经济发展的需要。市场经济就是法治经济。市场经济的自主、平等、诚信等属性，必然从客观上要求实行法治。作为政府重要的经济执法部门，审计机关只有通过依法办事，才能落实温家宝总理提出的“依法、程序、质量、文明”的新时期治审思想，才能运用审计法律法规来维护国家财政经济秩序，从而为国民经济和社会健康发展提供保障。市场经济建设从客观上要求各级审计工作人员掌握法律知识，增强法律意识，提高依法治审的能力和水平。
（四）提高依法治审能力是建设廉洁、勤政、务实、高效审计机关的需要。执法者是审计监督权的具体执行者，而监督权是人民赋予的，是否体现“情为民所系，权为民所用，利为人所谋”，关键一点，就在于其是否树立依法治审的观念。依法治审，从严治队，可以有效防范腐败的发生，更为建设廉洁、勤政、务实、高效的审计机关提供有力的人员素质保障。
三、基层审计执法人员依法治审能力建设存在的问题
随着依法治国进程的加快，基层审计执法人员法律素质和依法治审水平有了一定的提高，但与依法治审的要求还是有相当差距，有法不依、执法不严、违法不究甚至执法犯法的现象仍然存在，表明当前基层审计执法人员的依法治审能力，无论是在认识层面，还是在实践层面，都存在着诸多问题。
（一）对依法治审能力建设认识不足。由于受传统观念的影响，一些基层单位和领导没有充分认识到提高依法治审能力在审计工作中的地位和作用，没有正确认识到其所具有的价值，没有把依法治审能力建设作为推动审计事业发展的最大资源来管理，观念落后，视野不开阔，官本位思想比较严重，评价人的成就高低，以官衔作尺度，考核一个人的业绩，大多是重结果、轻过程，以成败论英雄较为普遍，依法治审能力价值观念被弱化。
（二）重目标任务，轻能力建设。当前，地方政府衡量基层审计机关的政绩大多是看政府布置的综合目标任务，综合目标任务完成得好，就“一俊遮百丑”，评优评先、年终奖励、提拔任用等都直接与综合目标任务挂钩。执法能力高低让位于综合目标任务，下放到次要的位置，形成“重任务轻能力”的现象，制约了执法者能力的发展和发挥。
（三）依法治审能力考核激励机制不健全。目前对执法人员的考评，一般从德、能、勤、绩、廉五方面进行，但考核没有针对不同岗位、不同层次人员确定不同的考核标准，考核方法陈旧，注重定性考核，忽视定量考核，导致考核不公平和缺乏准确性，同时激励制度不健全，传统的平均主义的思想作祟，有的基层审计机关虽然采取岗位系数的办法，试图从经济方面建立激励机制，但浅尝辄止，效果有限，并未实现能者多得这一目的。
（四）执法人员教育培训缺乏针对性和实效性，导致依法治审能力提升不快。这些年来，教育培训力度不断加大，人财物力投入不少，培训班也办了不少，但成效不够明显。这主要是由于学习培训的内容缺乏针对性，培训重点不突出，培训方式传统单一。同时，由于现实中存在的学用脱节、学无所用现象，挫伤部分人员自学和参加学习培训的积极性和主动性，降低了学习培训的效果和质量，影响能力的提高。
（五）重学历轻能力现象尚未得到纠正。学历并不代表能力，但由于受传统观念的影响，当前社会用人唯学历的现象还比较普遍。基层审计机关引进人才时，有的片面地强调学历高低，忽略了人的实践能力，对实践能力的存在问题轻描淡写。社会上这种唯学历而轻实践的现象犹如一根指挥棒，造成人们重学历轻能力，学历和能力两者之间的关系得不到协调，依法治审能力得不到重视和加强。
四、提高基层审计执法人员依法治审能力的思路和对策
提高依法治审能力是一项长期的基础工程，除了需要执法者不断加强自学外，必须以加强培训为基础，以提高能力为核心，以健全机制为保障，不断增强执法者依法治审能力，为开展基层审计工作创造良好条件。
（一）转变思想观念，重视依法治审能力建设。一是摆正位置，树立能力至上的理念。提高人的素质，归根到底就是要提高人的能力，这一观点已经逐步为社会所认识，但是在这方面，基层审计机关以往的机制有所欠缺，在队伍建设方面，过于强调学历的提高，数量的多少，能力没有提到应有的高度，今后在工作思路中要调整，在资金投入、培训计划中将依法治审能力建设摆到首要的位置，以适应推进依法治审的需要。二是更新能力价值观念，要改变“官本位”、论身份、唯资历、唯职称、唯文凭的用人理念，树立重实绩、重贡献，鼓励创新，鼓励竞争的新理念，激发干部的创造潜能，充分尊重人的能力价值，最大限度地发挥人的积极性。
（二）积极探索以能力和工作实绩为主导的管理体系，促进依法治审能力的提高。一是考核机制从定性为主向以定量为主转变，考核要从多方面、多角度进行评价，力求评价更科学、全面，要通过考核促进执法者自觉提高能力，形成互动效应。二是建立能级差别新型分配机制，打破能力强弱一个样、素质高低一个样、干好干坏一个样的平均主义，实行奖勤罚懒、奖优罚劣，激发干部的求知欲和上进心，营造积极进取、力争上游的良好氛围。
（三）进一步完善教育培训机制。提高依法治审能力必须建立一个富有生机、有利于人才成长的科学培训机制。执法者能力的提高，虽与主观努力分不开，却在很大程度上取决于组织提供的机会和条件。一是加大培训力度，抓好能力提升工程。健全和完善干部教育培训工作制度，把教育培训作为提高依法治审能力的重要手段，使每一位执法者都有接受培训、提高素质的机会。二是因人而异，制定多层次的培训规划。区分对象、划分层次，建立不同类别的培训规划，采取多种形式、各种渠道，抓好能力低的基础培训和能力强的提高培训，从根本上解决执法者业务参差不齐的问题。三是因地制宜，加大教育的投入。加大投入添置教育设施，聘请理论知识丰富、实践经验强的教师对审计业务以及其他知识进行培训，逐步改变依法治审能力低的问题。四是提高执法者的整体素质。不拘一格，从各行各业财务会计人员中招录一些思想素质高、文化功底厚、专业能力强的干部充实到执法队伍中来，促进整体执法能力的提高。五是健全激励机制，鼓励执法者向高层次能力发展。六是要坚持不懈，依法治审能力建设并非一朝一夕，要长期坚持，避免急功近利。
（四）规范执法，积极推行审计执法责任制。建立审计行政执法责任制是加强依法治审的有效途径。在推行审计行政执法责任制的过程中，由于明确执法者岗位责任，同时制定了过错责任追究和评议考核等配套措施，执法者的能力与审计实践紧密结合在一起，工作的好坏、待遇的高低完全和执法工作结合起来，充分体现了劳动者的价值，能够极大地鼓励审计人员自觉提高能力素质。
（五）营造良好环境，促进执法者能力的提高。执法者的能力在推进依法治审进程中起着基础性、战略性和决定性的作用。基层审计机关要千方百计营造良好的环境，不断地提高执法者的能力。一是要营造有利于执法者能力发挥的政策环境，制定有利于能力发挥的政策，使有能力的人才脱颖而出，比如开展岗位练兵和业务技能竞赛活动，对优胜者给予鼓励和奖励。二是营造宽松的执法环境，搭建施展才干的平台。三是加大基础设施建设，营造良好的工作学习条件，鼓励执法者奋发有为，出成果出成绩。
综上所述，随着依法治国和依法治审的深入，依法治审能力越来越显得重要。因此，我们在基层审计工作中，必须把提高依法治审能力作为基层审计队伍建设的灵魂贯穿始终，通过加强和改进教育培训机制，建立健全考核管理机制，使依法治审能力不断改善，上升到一个新的水平。 （王美良）
一、基层审计执法人员及依法治审能力的涵义及特点
（一）基层审计执法人员是指在基层审计机关中具有执法资格，并在其职责范围内根据审计法律、法规或规章的规定，对相对人权利义务的行使及履行情况直接进行监督检查的工作人员。
（二）依法治审能力指的是胜任依法治审任务所应具备的本领和才能。依法治审能力的内容比较广泛，在质量上也有高低不同，但作为审计执法人员而言，应具备以下基本素质：
1、过硬的政治素质。政治素质对审计执法人员来说是第一位的，它是审计执法工作的根本保证。一名合格的审计执法人员，应该具有较高的政治思想觉悟和良好的审计职业操守，要有铁的纪律和公仆观念，必须忠实地服务于国家和人民。
2、优秀的业务素质。一名合格的审计执法人员除应具有扎实的审计专业知识外，还要掌握与审计专业相关的由其他部门执掌的法律法规，如民法、刑法、民诉法等法律。
3、较强的能力素质。一是分析能力。执法者依法对发生的问题进行分析，特别是对每一具体违法案件进行分析，无论在法理方面，还是在逻辑方面，都要充分体现出一个执法者的分析才干，只有这样，才能确保具体行政行为的准确性和适当性。二是组织能力。组织能力是有效地实施审计执法行为的重要能力素质。不但包括领导者的组织协调能力，对每个审计执法人员来讲， 某一具体审计事项的查处， 如何组织审计、调查和取证，如何协调好各方面的关系，如何做到让行政相对人服从执法结果， 除依法处理外， 很大程度上要看执法者的组织才能。组织得当，可得到事半功倍的效果。三是表达能力。表达能力是衡量一个审计执法人员真实才干的一种外在表现形式，它包括口头和文字表达两个方面。四是应变能力。这里的“应变”包括三个方面：尽快掌握新的法律、法规的能力；从实际出发，依法灵活提出处理意见，正确行使行政裁量权的能力；根据不同纠纷的情况，采取行之有效的临时措施的能力。
4、丰富的综合知识素质。随着法制不断健全，要求执法人员具有较丰富的基础知识，在精通审计专业知识的同时，掌握和熟悉与本专业相关的知识。一是行政管理学理论。应该掌握行政管理学理论，这也是执法者必备的基本知识素质。二是公文写作知识。要求每个审计执法人员必须熟悉与本职有关的公文、法律文书的写作方法、制发程序及规则，从而保证执法工作的严肃性、科学性和权威性。
5、良好的心理素质。一是对审计事业的热爱。一个称职、合格的审计执法人员应具有热爱审计工作，做好审计执法工作的追求精神。二是坚韧不拔的意志。基层审计人少任务重的矛盾非常突出，要出色地完成任务，必须具有坚韧不拔的意志。三是自我控制的气质。
二、提高基层审计执法人员依法治审能力的重要性和必要性
（一）提高依法治审能力是推进依法治审的内在要求。依法治审是依法行政和依法治国方略的重要组成部分。依法治审的基本目的就是要通过法律来规范审计执法权力的行使，实现审计机关及其工作人员严格依法办事。在推进依法治审诸多要素中，人是最活跃最关键的因素。因此，执法者能力的高低，直接关系到审计机关能否做到依法行政，直接关系到国家审计法律、法规能否得到实施的问题，从而决定着依法治审进程。
（二）提高依法治审能力是实现审计职能的根本保证。由于多方面的原因，目前基层审计机关在依法治审方面仍然存在诸多问题。其中很大程度上是由于能力低引起的，比如执法随意性、执法不到位、越权执法等现象时有发生，使审计机关履行职能不能从根本上得到保证。实践证明，只有提高执法者依法治审能力，才能有效推进依法治审，才能使审计机关的职能得到充分体现。
（三）提高依法治审能力是市场经济发展的需要。市场经济就是法治经济。市场经济的自主、平等、诚信等属性，必然从客观上要求实行法治。作为政府重要的经济执法部门，审计机关只有通过依法办事，才能落实温家宝总理提出的“依法、程序、质量、文明”的新时期治审思想，才能运用审计法律法规来维护国家财政经济秩序，从而为国民经济和社会健康发展提供保障。市场经济建设从客观上要求各级审计工作人员掌握法律知识，增强法律意识，提高依法治审的能力和水平。
（四）提高依法治审能力是建设廉洁、勤政、务实、高效审计机关的需要。执法者是审计监督权的具体执行者，而监督权是人民赋予的，是否体现“情为民所系，权为民所用，利为人所谋”，关键一点，就在于其是否树立依法治审的观念。依法治审，从严治队，可以有效防范腐败的发生，更为建设廉洁、勤政、务实、高效的审计机关提供有力的人员素质保障。
三、基层审计执法人员依法治审能力建设存在的问题
随着依法治国进程的加快，基层审计执法人员法律素质和依法治审水平有了一定的提高，但与依法治审的要求还是有相当差距，有法不依、执法不严、违法不究甚至执法犯法的现象仍然存在，表明当前基层审计执法人员的依法治审能力，无论是在认识层面，还是在实践层面，都存在着诸多问题。
（一）对依法治审能力建设认识不足。由于受传统观念的影响，一些基层单位和领导没有充分认识到提高依法治审能力在审计工作中的地位和作用，没有正确认识到其所具有的价值，没有把依法治审能力建设作为推动审计事业发展的最大资源来管理，观念落后，视野不开阔，官本位思想比较严重，评价人的成就高低，以官衔作尺度，考核一个人的业绩，大多是重结果、轻过程，以成败论英雄较为普遍，依法治审能力价值观念被弱化。
（二）重目标任务，轻能力建设。当前，地方政府衡量基层审计机关的政绩大多是看政府布置的综合目标任务，综合目标任务完成得好，就“一俊遮百丑”，评优评先、年终奖励、提拔任用等都直接与综合目标任务挂钩。执法能力高低让位于综合目标任务，下放到次要的位置，形成“重任务轻能力”的现象，制约了执法者能力的发展和发挥。
（三）依法治审能力考核激励机制不健全。目前对执法人员的考评，一般从德、能、勤、绩、廉五方面进行，但考核没有针对不同岗位、不同层次人员确定不同的考核标准，考核方法陈旧，注重定性考核，忽视定量考核，导致考核不公平和缺乏准确性，同时激励制度不健全，传统的平均主义的思想作祟，有的基层审计机关虽然采取岗位系数的办法，试图从经济方面建立激励机制，但浅尝辄止，效果有限，并未实现能者多得这一目的。
（四）执法人员教育培训缺乏针对性和实效性，导致依法治审能力提升不快。这些年来，教育培训力度不断加大，人财物力投入不少，培训班也办了不少，但成效不够明显。这主要是由于学习培训的内容缺乏针对性，培训重点不突出，培训方式传统单一。同时，由于现实中存在的学用脱节、学无所用现象，挫伤部分人员自学和参加学习培训的积极性和主动性，降低了学习培训的效果和质量，影响能力的提高。
（五）重学历轻能力现象尚未得到纠正。学历并不代表能力，但由于受传统观念的影响，当前社会用人唯学历的现象还比较普遍。基层审计机关引进人才时，有的片面地强调学历高低，忽略了人的实践能力，对实践能力的存在问题轻描淡写。社会上这种唯学历而轻实践的现象犹如一根指挥棒，造成人们重学历轻能力，学历和能力两者之间的关系得不到协调，依法治审能力得不到重视和加强。
四、提高基层审计执法人员依法治审能力的思路和对策
提高依法治审能力是一项长期的基础工程，除了需要执法者不断加强自学外，必须以加强培训为基础，以提高能力为核心，以健全机制为保障，不断增强执法者依法治审能力，为开展基层审计工作创造良好条件。
（一）转变思想观念，重视依法治审能力建设。一是摆正位置，树立能力至上的理念。提高人的素质，归根到底就是要提高人的能力，这一观点已经逐步为社会所认识，但是在这方面，基层审计机关以往的机制有所欠缺，在队伍建设方面，过于强调学历的提高，数量的多少，能力没有提到应有的高度，今后在工作思路中要调整，在资金投入、培训计划中将依法治审能力建设摆到首要的位置，以适应推进依法治审的需要。二是更新能力价值观念，要改变“官本位”、论身份、唯资历、唯职称、唯文凭的用人理念，树立重实绩、重贡献，鼓励创新，鼓励竞争的新理念，激发干部的创造潜能，充分尊重人的能力价值，最大限度地发挥人的积极性。
（二）积极探索以能力和工作实绩为主导的管理体系，促进依法治审能力的提高。一是考核机制从定性为主向以定量为主转变，考核要从多方面、多角度进行评价，力求评价更科学、全面，要通过考核促进执法者自觉提高能力，形成互动效应。二是建立能级差别新型分配机制，打破能力强弱一个样、素质高低一个样、干好干坏一个样的平均主义，实行奖勤罚懒、奖优罚劣，激发干部的求知欲和上进心，营造积极进取、力争上游的良好氛围。
（三）进一步完善教育培训机制。提高依法治审能力必须建立一个富有生机、有利于人才成长的科学培训机制。执法者能力的提高，虽与主观努力分不开，却在很大程度上取决于组织提供的机会和条件。一是加大培训力度，抓好能力提升工程。健全和完善干部教育培训工作制度，把教育培训作为提高依法治审能力的重要手段，使每一位执法者都有接受培训、提高素质的机会。二是因人而异，制定多层次的培训规划。区分对象、划分层次，建立不同类别的培训规划，采取多种形式、各种渠道，抓好能力低的基础培训和能力强的提高培训，从根本上解决执法者业务参差不齐的问题。三是因地制宜，加大教育的投入。加大投入添置教育设施，聘请理论知识丰富、实践经验强的教师对审计业务以及其他知识进行培训，逐步改变依法治审能力低的问题。四是提高执法者的整体素质。不拘一格，从各行各业财务会计人员中招录一些思想素质高、文化功底厚、专业能力强的干部充实到执法队伍中来，促进整体执法能力的提高。五是健全激励机制，鼓励执法者向高层次能力发展。六是要坚持不懈，依法治审能力建设并非一朝一夕，要长期坚持，避免急功近利。
（四）规范执法，积极推行审计执法责任制。建立审计行政执法责任制是加强依法治审的有效途径。在推行审计行政执法责任制的过程中，由于明确执法者岗位责任，同时制定了过错责任追究和评议考核等配套措施，执法者的能力与审计实践紧密结合在一起，工作的好坏、待遇的高低完全和执法工作结合起来，充分体现了劳动者的价值，能够极大地鼓励审计人员自觉提高能力素质。
（五）营造良好环境，促进执法者能力的提高。执法者的能力在推进依法治审进程中起着基础性、战略性和决定性的作用。基层审计机关要千方百计营造良好的环境，不断地提高执法者的能力。一是要营造有利于执法者能力发挥的政策环境，制定有利于能力发挥的政策，使有能力的人才脱颖而出，比如开展岗位练兵和业务技能竞赛活动，对优胜者给予鼓励和奖励。二是营造宽松的执法环境，搭建施展才干的平台。三是加大基础设施建设，营造良好的工作学习条件，鼓励执法者奋发有为，出成果出成绩。
综上所述，随着依法治国和依法治审的深入，依法治审能力越来越显得重要。因此，我们在基层审计工作中，必须把提高依法治审能力作为基层审计队伍建设的灵魂贯穿始终，通过加强和改进教育培训机制，建立健全考核管理机制，使依法治审能力不断改善，上升到一个新的水平。 （王美良）
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