县委书记和县长任期经济责任同步审计模式探折
漆颖斌（江苏省南通市审计局）
2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》 将审计对象扩大到省部级干部，但是对于县处级干部的经济责任审计依然应当作为重中之重，只有基层干部监管到位了，国家的稳定才有保障。审计部门应积极开展县委书记和县长经济责任同步审计，为组织部门选拔干部提供可靠的参考依据，让德才兼备的干部脱颖而出，将不合格的干部淘汰出队伍，做到让党组织放心，让人民满意。
一、 同步审计的意义
审计部门开展县委书记和县长经济责任同步审计，有利于推进地方党政部门建立权责对等的制约和监督机制，健全和完善 “问责制”，促进领导干部推动地区科学发展。
一是有利于建立权责对等的制约和监督机制。县委、县人民政府共同承担着本县经济社会发展的责任，县委书记、县长分别代表党委、政府行使权力，既有分工、又有合作、各有侧重。县委是县级政权的政治、经济和社会发展的最高决策层和核心，在重大经济决策中起着决定性的作用，县委书记是县域范围内名副其实的“一把手”，对县域社会经济发展责无旁贷地负有首要责任；而县人民政府对经济决策的具体执行负责，县长是县人民政府最高行政首长，对经济工作具有决策权、管理权、政策执行和监督权。如果将县委书记、县长分开审计就会造成权责无法界定、审计资源浪费、审计效能难以体现。因此，审计部门应对县委书记、县长实施“同步式”经济责任审计，任何一方接受离任审计，另一位在职的干部同时进行任中审计。这样的结合，具有针对性并清晰界定责任，建立权责对等的制约和监督机制，能够全面、客观、公允地评价其经济责任，规范权力运行。
二是有利于健全完善党政领导干部问责制体系。经济责任是各级党委、政府诸多责任中最重要的责任之一，检验是否履行了经济责任以及履行的效率如何，需要经济责任审计进行评价。对领导干部进行“问责”的前提是清楚地界定其应承担的责任，但是县委书记、县长两者职责常常无法孤立地看待，不能准确划分。同时，目前经济责任“审”、“用”两张皮的现象突出，审计的结果对干部监督管理工作不发生作用，审计归审计，任用归任用。因此，通过共同审计的形式，才能对县委书记和县长任期的决策权、管理权和执行权的实施监督，揭露和查处不按经济规律办事，急功近利、好大喜功、大搞各种劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”的突出问题，促进领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观，努力廉洁自律、勤政廉政，使领导干部正确行使权利。实施县委书记和县长任期经济责任同步审计，有利于健全县级领导干部问责制体系，推动县委、县人民政府问责制的常态化。
三是有利于促进领导干部推动本地区科学发展。县委书记和县长任期经济责任共同审计的实施，应当以促进领导干部推动本地区科学发展为目标，以任期本地区财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，围绕着守法、守纪、守规、尽责情况，以决策为龙头、发展思路为起点、执行绩效为重点、资金流向为主线的工作思路，对领导干部履行经济责任情况进行审计评价。客观评价县委书记、县长任期经济责任履行情况和工作绩效，客观反映成绩，如实揭示问题，促进县级党政领导干部树立科学发展观和正确政绩观，切实履行为人民服务的责任，促进县级党委、人民政府提高科学执政、民主执政和依法执政水平，加强廉洁自律，加快构建社会主义和谐社会步伐。
二、同步审计的内容和重点
新两办规定明确了地方各级主要领导干部经济责任审计的内容 ，审计部门应当关注领导干部在履行经济责任过程中，遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况。但是县委书记和县长的职责决定同步审计内容有共同点，也有侧重点。
（一）同步审计共同着力点。根据目前区域经济管理中党委决策、政府执行的大格局，县委书记和县长任期经济责任同步审计应确立以决策为龙头、发展思路为起点、执行绩效为重点、资金流向为主线的自上而下的审计工作思路。在审计中，将当地党委政府确定的总体发展思路及政策措施，与具体项目的进展情况及效果和当地区域经济总体发展成效等相结合，审查任期内决策是否得到有效执行，决策实施的效果是否产生良好的经济社会效益，是否符合可持续发展的要求，是否体现执政为民的理念。同时，从财政、民生、环境、土地、廉政等各个方面，对整个区域经济的可持续发展情况进行评估，检验总体发展思路的正确性和执行的有效性，促进县委、县人民政府建立健全“五个机制”，即：体现以人为本、执政为民要求的决策机制；畅通无阻、运转协调、规范有效的民意反映机制；重大工程项目建设和重大政策制定的评估机制；中央、省惠民政策落实保障机制、权力分解和实时监控机制；决策失误责任追究制度和纠错机制。
（二）县委书记经济责任审计侧重点。县委书记经济责任审计的重点应以党委重大经济事项决策的制订和执行为主线，以经济决策权为重点，侧重于检查出台的政策措施是否符合法律法规及国家方针政策，本地区社会发展战略的制定情况，重大经济事项决策和效果。一是履行经济事项的决策权，对重大投资、基本建设、资金分配及事关民生决策的有效性和程序合规性进行审计，评价是否建立重大经济事项决策制度，决策是否科学、民主，程序是否合法，实施及效果如何，分析对经济社会和可持续发展的影响程度。二是经济决策执行及效果，关注县委书记在贯彻执行国家和省、市经济政策时是否发挥了应有作用，有无“越位”或“缺位”造成监管不力或越权签批等问题，围绕县委书记亲自领导、参与的重大建设项目，手续是否健完备，资金来源是否合规，是否符合国家投资和产业结构政策。三是经济社会发展战略和目标完成情况，关注经济社会目标完成情况，分析本地区经济社会发展状况、贯彻落实科学发展观情况以及地方经济可持续发展的能力和潜力。
（三）县长经济责任审计侧重点。围绕县长经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权，以经济政策执行为重点，从财政收入征管体制、重点建设项目的科学决策机制、财政性资金支出的监管机制，财政性资金形成的国有资产管理机制等建立、执行情况入手，通过审计综合反映其经济工作方面的领导能力、决策能力和管理能力。一是经济和社会事业的发展情况，关注县长任期经济指标完成情况、财政收支完成情况、政府性投资项目建设情况、社会事业发展情况，评价统筹经济社会协调发展的能力及措施，剖析县域经济持续发展能力，评价社会事业投入的总规模及效果；二是国家财经法规和政策的执行情况，关注县长任期财经法规执行情况、土地政策执行情、环保政策执行情况，查明县政府在营造公平合理的经济环境中存在的问题，县政府制定的有关规定是否执行了国家及省、市相关土地政策，评价县长在执行国家环保政策中的履行职责情况和环保事业投入及效果、项目环评与审批、经济指标与环境质量指标的对比等情况，反映县域经济社会和谐发展及可持续发展的情况；三是经济和社会事业的管理情况，关注县长任期财政管理和内部控制情况、国有资产管理情况、社会保障执行情况、政府性债务及管理情况，评价县长在促进区域经济社会发展、保障和改善民生政策的落实程度、国有资产的经营、处置和收益管理能力，分析债务偿还能力，揭示存在的风险隐患，评价反映县长任职期间债务管理水平和经济发展质量。
三、同步审计的方法和程序
（一）逻辑框架。根据同步审计目标和审计内容，笔者认为县委书记和县长任期经济责任同步审计模式的逻辑框架如图1。
图1
（二）审计方法。县委书记和县长任期经济责任同步审计模式中审计方法，需要不断完善创新，逐步提高审计效能。一是任中审计与离任审计并重，目前“先审计、后离任”的要求较难落实，加大任中审计力度是一项重要的补救措施；二是经济责任审计与财政财务收支审计、预算执行审计、专项资金审计、环保审计等相结合，开展“一拖N”的审计方法，节约审计资源，提高工作效率；三是经济责任审计与计算机审计相结合，通过计算机审计对领导干部任期财务资料的真实性、有效性做最原始的判断，在真实有效的基础上再进行经济责任的评价，有效保证了审计质量、降低了审计风险；四是经济责任审计与绩效审计相结合，从经济性、效率性和效果性等方面，评价县委书记、县长任期的工作实绩，揭示因决策失误、管理不善造成的损失浪费、效率低下、国有资产流失等重大问题，促进加强和改善管理，不断提高决策、管理和绩效水平。
（三）审计程序。县委书记和县长任期经济责任同步审计程序包括制定审计计划、审计实施、审计终结、后续审计四个阶段，具体分为确定审计项目、成立审计工作组，开展审前调查，编制审计实施方案，现场实施调查、审计评价，归纳分析审计证据和撰写审计报告，撰写审计结果报告，上报本级党委，审计决定、审计结果公示等环节或步骤（见图2）。
图2
四、同步审计的责任评价
经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案 ，审计评价是审计报告的重要组成部分。任期经济责任审计评价恰当准确、客观与否，关系到审计报告、审计结果报告的质量，也关系到审计的风险，更关系到党委和政府对干部使用的导向。但是县委书记和县长任期经济责任同步审计中，由于缺乏统一的、可操作性强的责任界定和审计评价标准，部分经济责任的界定和评价没有明确依据，如县委书记、县长共同行使经济管理职权，而两者的职责界定却没有明确规定，在经济责任审计过程中取证和评价的难度较大，使审计界定比较模糊，审计评价比较笼统，导致审计评价质量不高。审计人员必须从审计角度，以数字和事实为依据，坚持原则、规范开展县委书记和县长任期经济责任同步审计的责任评价。
（一）体现依法从审原则。审计部门在责任评价中，必须始终以审计内容的真实性、合法性和效益性为基础，对所查的事项采用定性和定量相结合的评价方法，依据法律、法规等标准来进行定性分析，并尽量将定性化的指标以定量的形式表现出来。
（二）体现实事求是原则。责任评价的依据要建立在客观事实的基础上，尽可能用事实和数据说话；评价的过程要进行综合分析，慎密细致；评价的内容要抓住实质，突出重点，切中要害；评价的方法要一分为二，一方面要突出主要成绩，总结经验，另一方面要揭示问题，剖析原因。
（三）体现客观公正原则。审计评价中，对审计未能涉及、证据不足、评价依据不明的事项不作评价。不能超越审计职能，对领导干部的政治思想表现、领导作风，群众关系等进行评价。不能仅用静态的方法以某年度的财政财务数据去衡量任期内的工作得失，而要综合其历史背景和客观环境，以动态的方法评价县委书记、县长在任期内所做的主要经济工作。
（四）体现谨慎稳重原则。责任评价中应界定县委书记、县长应当承担的直接责任、主管责任和领导责任，但在两者职责不能准确划分时，一是按照“谁决策谁负责”的原则确认责任，但是也要关注实质重于形式的要求；二是对县委书记、县长未经研究决定的事情，在执行进程中出现问题，谁主管谁负责，谁承办谁负责；三是根据问题发生的原因，对过去遗留的问题，产生问题的责任在前任，但后任采取不负责的态度，致使问题更加严重的，也应负相应的责任；四是对有些问题过于复杂，确实难以划分责任的，可采用写实，叙述决策过程和执行过程中有关责任人员的具体情况。
五、同步审计的成果运用
做好县委书记和县长任期经济责任同步审计工作，切实把审计结果运用到干部考核、任免、奖惩工作中去，积极探索经济责任审计结果运用的形式和平台，完善相关制度。一是审计结果管理制度，审计部门要健全综合分析制度、案件协查和移送制度、审计信息反馈制度、审计情况汇总报告制度等“四项制度”，切实推进审计成果运用；二是审计整改工作制度，审计整改落实工作是确保审计监督到位的关键所在，是推进依法行政、廉洁行政的必然要求，各级党委政府督查部门应将审计结果运用落实情况列入工作督查范围，促进审计整改工作切实落实到位；三是审计结果公开制度，新两办规定明确了逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度 ，将同步审计结果进行公开，一方面进一步完善公示制度，让群众更全面、更具体地了解领导干部情况，另一方面有效增强经济责任审计的作用和效果，提高经济责任审计在群众中的威信和地位。审计公开方式可结合工作实际，以会议宣读形式和通报形式向相关部门和工作人员公开，通过报纸、电台、电视台等新闻媒体向社会公开。（漆颖斌）
一、 同步审计的意义
审计部门开展县委书记和县长经济责任同步审计，有利于推进地方党政部门建立权责对等的制约和监督机制，健全和完善 “问责制”，促进领导干部推动地区科学发展。
一是有利于建立权责对等的制约和监督机制。县委、县人民政府共同承担着本县经济社会发展的责任，县委书记、县长分别代表党委、政府行使权力，既有分工、又有合作、各有侧重。县委是县级政权的政治、经济和社会发展的最高决策层和核心，在重大经济决策中起着决定性的作用，县委书记是县域范围内名副其实的“一把手”，对县域社会经济发展责无旁贷地负有首要责任；而县人民政府对经济决策的具体执行负责，县长是县人民政府最高行政首长，对经济工作具有决策权、管理权、政策执行和监督权。如果将县委书记、县长分开审计就会造成权责无法界定、审计资源浪费、审计效能难以体现。因此，审计部门应对县委书记、县长实施“同步式”经济责任审计，任何一方接受离任审计，另一位在职的干部同时进行任中审计。这样的结合，具有针对性并清晰界定责任，建立权责对等的制约和监督机制，能够全面、客观、公允地评价其经济责任，规范权力运行。
二是有利于健全完善党政领导干部问责制体系。经济责任是各级党委、政府诸多责任中最重要的责任之一，检验是否履行了经济责任以及履行的效率如何，需要经济责任审计进行评价。对领导干部进行“问责”的前提是清楚地界定其应承担的责任，但是县委书记、县长两者职责常常无法孤立地看待，不能准确划分。同时，目前经济责任“审”、“用”两张皮的现象突出，审计的结果对干部监督管理工作不发生作用，审计归审计，任用归任用。因此，通过共同审计的形式，才能对县委书记和县长任期的决策权、管理权和执行权的实施监督，揭露和查处不按经济规律办事，急功近利、好大喜功、大搞各种劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”的突出问题，促进领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观，努力廉洁自律、勤政廉政，使领导干部正确行使权利。实施县委书记和县长任期经济责任同步审计，有利于健全县级领导干部问责制体系，推动县委、县人民政府问责制的常态化。
三是有利于促进领导干部推动本地区科学发展。县委书记和县长任期经济责任共同审计的实施，应当以促进领导干部推动本地区科学发展为目标，以任期本地区财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，围绕着守法、守纪、守规、尽责情况，以决策为龙头、发展思路为起点、执行绩效为重点、资金流向为主线的工作思路，对领导干部履行经济责任情况进行审计评价。客观评价县委书记、县长任期经济责任履行情况和工作绩效，客观反映成绩，如实揭示问题，促进县级党政领导干部树立科学发展观和正确政绩观，切实履行为人民服务的责任，促进县级党委、人民政府提高科学执政、民主执政和依法执政水平，加强廉洁自律，加快构建社会主义和谐社会步伐。
二、同步审计的内容和重点
新两办规定明确了地方各级主要领导干部经济责任审计的内容 ，审计部门应当关注领导干部在履行经济责任过程中，遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况。但是县委书记和县长的职责决定同步审计内容有共同点，也有侧重点。
（一）同步审计共同着力点。根据目前区域经济管理中党委决策、政府执行的大格局，县委书记和县长任期经济责任同步审计应确立以决策为龙头、发展思路为起点、执行绩效为重点、资金流向为主线的自上而下的审计工作思路。在审计中，将当地党委政府确定的总体发展思路及政策措施，与具体项目的进展情况及效果和当地区域经济总体发展成效等相结合，审查任期内决策是否得到有效执行，决策实施的效果是否产生良好的经济社会效益，是否符合可持续发展的要求，是否体现执政为民的理念。同时，从财政、民生、环境、土地、廉政等各个方面，对整个区域经济的可持续发展情况进行评估，检验总体发展思路的正确性和执行的有效性，促进县委、县人民政府建立健全“五个机制”，即：体现以人为本、执政为民要求的决策机制；畅通无阻、运转协调、规范有效的民意反映机制；重大工程项目建设和重大政策制定的评估机制；中央、省惠民政策落实保障机制、权力分解和实时监控机制；决策失误责任追究制度和纠错机制。
（二）县委书记经济责任审计侧重点。县委书记经济责任审计的重点应以党委重大经济事项决策的制订和执行为主线，以经济决策权为重点，侧重于检查出台的政策措施是否符合法律法规及国家方针政策，本地区社会发展战略的制定情况，重大经济事项决策和效果。一是履行经济事项的决策权，对重大投资、基本建设、资金分配及事关民生决策的有效性和程序合规性进行审计，评价是否建立重大经济事项决策制度，决策是否科学、民主，程序是否合法，实施及效果如何，分析对经济社会和可持续发展的影响程度。二是经济决策执行及效果，关注县委书记在贯彻执行国家和省、市经济政策时是否发挥了应有作用，有无“越位”或“缺位”造成监管不力或越权签批等问题，围绕县委书记亲自领导、参与的重大建设项目，手续是否健完备，资金来源是否合规，是否符合国家投资和产业结构政策。三是经济社会发展战略和目标完成情况，关注经济社会目标完成情况，分析本地区经济社会发展状况、贯彻落实科学发展观情况以及地方经济可持续发展的能力和潜力。
（三）县长经济责任审计侧重点。围绕县长经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权，以经济政策执行为重点，从财政收入征管体制、重点建设项目的科学决策机制、财政性资金支出的监管机制，财政性资金形成的国有资产管理机制等建立、执行情况入手，通过审计综合反映其经济工作方面的领导能力、决策能力和管理能力。一是经济和社会事业的发展情况，关注县长任期经济指标完成情况、财政收支完成情况、政府性投资项目建设情况、社会事业发展情况，评价统筹经济社会协调发展的能力及措施，剖析县域经济持续发展能力，评价社会事业投入的总规模及效果；二是国家财经法规和政策的执行情况，关注县长任期财经法规执行情况、土地政策执行情、环保政策执行情况，查明县政府在营造公平合理的经济环境中存在的问题，县政府制定的有关规定是否执行了国家及省、市相关土地政策，评价县长在执行国家环保政策中的履行职责情况和环保事业投入及效果、项目环评与审批、经济指标与环境质量指标的对比等情况，反映县域经济社会和谐发展及可持续发展的情况；三是经济和社会事业的管理情况，关注县长任期财政管理和内部控制情况、国有资产管理情况、社会保障执行情况、政府性债务及管理情况，评价县长在促进区域经济社会发展、保障和改善民生政策的落实程度、国有资产的经营、处置和收益管理能力，分析债务偿还能力，揭示存在的风险隐患，评价反映县长任职期间债务管理水平和经济发展质量。
三、同步审计的方法和程序
（一）逻辑框架。根据同步审计目标和审计内容，笔者认为县委书记和县长任期经济责任同步审计模式的逻辑框架如图1。
图1
（二）审计方法。县委书记和县长任期经济责任同步审计模式中审计方法，需要不断完善创新，逐步提高审计效能。一是任中审计与离任审计并重，目前“先审计、后离任”的要求较难落实，加大任中审计力度是一项重要的补救措施；二是经济责任审计与财政财务收支审计、预算执行审计、专项资金审计、环保审计等相结合，开展“一拖N”的审计方法，节约审计资源，提高工作效率；三是经济责任审计与计算机审计相结合，通过计算机审计对领导干部任期财务资料的真实性、有效性做最原始的判断，在真实有效的基础上再进行经济责任的评价，有效保证了审计质量、降低了审计风险；四是经济责任审计与绩效审计相结合，从经济性、效率性和效果性等方面，评价县委书记、县长任期的工作实绩，揭示因决策失误、管理不善造成的损失浪费、效率低下、国有资产流失等重大问题，促进加强和改善管理，不断提高决策、管理和绩效水平。
（三）审计程序。县委书记和县长任期经济责任同步审计程序包括制定审计计划、审计实施、审计终结、后续审计四个阶段，具体分为确定审计项目、成立审计工作组，开展审前调查，编制审计实施方案，现场实施调查、审计评价，归纳分析审计证据和撰写审计报告，撰写审计结果报告，上报本级党委，审计决定、审计结果公示等环节或步骤（见图2）。
图2
四、同步审计的责任评价
经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案 ，审计评价是审计报告的重要组成部分。任期经济责任审计评价恰当准确、客观与否，关系到审计报告、审计结果报告的质量，也关系到审计的风险，更关系到党委和政府对干部使用的导向。但是县委书记和县长任期经济责任同步审计中，由于缺乏统一的、可操作性强的责任界定和审计评价标准，部分经济责任的界定和评价没有明确依据，如县委书记、县长共同行使经济管理职权，而两者的职责界定却没有明确规定，在经济责任审计过程中取证和评价的难度较大，使审计界定比较模糊，审计评价比较笼统，导致审计评价质量不高。审计人员必须从审计角度，以数字和事实为依据，坚持原则、规范开展县委书记和县长任期经济责任同步审计的责任评价。
（一）体现依法从审原则。审计部门在责任评价中，必须始终以审计内容的真实性、合法性和效益性为基础，对所查的事项采用定性和定量相结合的评价方法，依据法律、法规等标准来进行定性分析，并尽量将定性化的指标以定量的形式表现出来。
（二）体现实事求是原则。责任评价的依据要建立在客观事实的基础上，尽可能用事实和数据说话；评价的过程要进行综合分析，慎密细致；评价的内容要抓住实质，突出重点，切中要害；评价的方法要一分为二，一方面要突出主要成绩，总结经验，另一方面要揭示问题，剖析原因。
（三）体现客观公正原则。审计评价中，对审计未能涉及、证据不足、评价依据不明的事项不作评价。不能超越审计职能，对领导干部的政治思想表现、领导作风，群众关系等进行评价。不能仅用静态的方法以某年度的财政财务数据去衡量任期内的工作得失，而要综合其历史背景和客观环境，以动态的方法评价县委书记、县长在任期内所做的主要经济工作。
（四）体现谨慎稳重原则。责任评价中应界定县委书记、县长应当承担的直接责任、主管责任和领导责任，但在两者职责不能准确划分时，一是按照“谁决策谁负责”的原则确认责任，但是也要关注实质重于形式的要求；二是对县委书记、县长未经研究决定的事情，在执行进程中出现问题，谁主管谁负责，谁承办谁负责；三是根据问题发生的原因，对过去遗留的问题，产生问题的责任在前任，但后任采取不负责的态度，致使问题更加严重的，也应负相应的责任；四是对有些问题过于复杂，确实难以划分责任的，可采用写实，叙述决策过程和执行过程中有关责任人员的具体情况。
五、同步审计的成果运用
做好县委书记和县长任期经济责任同步审计工作，切实把审计结果运用到干部考核、任免、奖惩工作中去，积极探索经济责任审计结果运用的形式和平台，完善相关制度。一是审计结果管理制度，审计部门要健全综合分析制度、案件协查和移送制度、审计信息反馈制度、审计情况汇总报告制度等“四项制度”，切实推进审计成果运用；二是审计整改工作制度，审计整改落实工作是确保审计监督到位的关键所在，是推进依法行政、廉洁行政的必然要求，各级党委政府督查部门应将审计结果运用落实情况列入工作督查范围，促进审计整改工作切实落实到位；三是审计结果公开制度，新两办规定明确了逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度 ，将同步审计结果进行公开，一方面进一步完善公示制度，让群众更全面、更具体地了解领导干部情况，另一方面有效增强经济责任审计的作用和效果，提高经济责任审计在群众中的威信和地位。审计公开方式可结合工作实际，以会议宣读形式和通报形式向相关部门和工作人员公开，通过报纸、电台、电视台等新闻媒体向社会公开。（漆颖斌）
| 【关闭】 【打印】 |
